Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 16 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1517/11 po rozpoznaniu skargi R. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w W. z [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2011 r.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
R. Z. w dniu 1 września 2010 r. złożył w Biurze Powiatowym ARMiR w P. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. W wyniku weryfikacji wniosku ustalono, że wnioskodawca spełnia podstawowe warunki do przyznania renty strukturalnej, określone w § 4 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 107, poz. 750 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 19 czerwca 2007 r.). Zgodnie z § 19 ust 5 ww. rozporządzenia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR określił dla wniosku R. Z. zapotrzebowanie na środki oraz przyznał 24,41 punktów.
Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] kwietnia 2011 r. odmówiono skarżącemu przyznania renty strukturalnej.
Decyzją z [...] maja 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że renta strukturalna przyznawana jest w pierwszej kolejności tym wnioskodawcom, którzy spełnili określone warunki i uzyskali ilość punktów gwarantującą pozycję na liście przyznawania rent strukturalnych mieszczącą się w wojewódzkim limicie środków przeznaczonych na działanie "Renty strukturalne" określonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2009 r. w sprawie podziału środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 48, poz. 388 ze zm.).
Biorąc pod uwagę kryteria do wyliczenia punktów organ stwierdził, że dla wniosku R. Z. można było naliczyć punkty z tytułu deklarowanej powierzchni użytków rolnych do przekazania wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa (14,41 punktów), z tytułu deklarowanego przekazania gospodarstwa na rzecz osoby fizycznej poniżej 40 roku życia (5 punktów) oraz z tytułu deklarowanego przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz następcy o powierzchni użytków rolnych większej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju (5 punktów). Organ podkreślił, że przekazanie gospodarstwa i naliczenie punktów z tytułu nowo utworzonego gospodarstwa rolnego po jego powiększeniu nie może być zaakceptowane, bowiem nie jest to stan na dzień składania wniosku. Wniosek skarżącego uzyskał łącznie 24,41 punktów, która to ilość, wobec minimalnej wielkości 24,88 punktów, nie wystarczyła do zajęcia pozycji kwalifikującej do przyznania renty strukturalnej. Pomimo zatem spełniania warunków do przyznania renty strukturalnej, odmowa jej przyznania wynika z ograniczonej wielkości środków przeznaczonych na ten cel.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: ppsa), gdyż organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa).
Wskazując na treść przepisów rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r. (§ 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 pkt 1) określających warunki, jakie musi spełniać wnioskodawca ubiegający się o przyznanie renty strukturalnej Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wniosek o przyznanie renty strukturalnej złożony przez skarżącego został zweryfikowany pozytywnie. Taki stan rzeczy obligował organ do określenia zapotrzebowania na środki, wynikającego z wniosku a stanowiącego sumę środków, jakie maksymalnie miałyby być wypłacone wnioskodawcy przez 52 miesiące, a nadto do przyznania dla tego wniosku punktów na podstawie kryteriów wymienionych w § 19 ust 5 pkt 1-4 rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r.
Sąd wskazując na kryteria wymienione w § 19 ust 5 pkt 1-4 rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r. stwierdził, że istotne jest to, iż punkty w ramach tych kryteriów przyznawane są wg stanu na dzień złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej (§ 19 ust. 7 rozporządzenia).
Ustalenie kolejności przysługiwania renty strukturalnej oraz określenie, które spośród wniosków mieszczą się w odpowiednim limicie środków w danym województwie pozostawione zostało w gestii Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji. Z kolei, o porządku przysługiwania renty decyduje suma wskazanych punktów z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku przyznanych na podstawie kryteriów, przy czym w pierwszej kolejności renta przysługuje wnioskodawcom, których wnioski o przyznanie renty otrzymały największą liczbę punktów.
Zdaniem Sądu ilość przyznanych punktów z tytułu deklarowanej powierzchni użytków rolnych do przekazania wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa (14,41 pkt), nie jest możliwa do oceny z punktu widzenia jej poprawności. Organy obu instancji nie wskazały, w jaki sposób doszło do jej określenia. Brak jest bowiem przedstawienia stosownego wyliczenia matematycznego z uwzględnieniem odpowiedniego wzoru przewidzianego w § 19 ust 5 rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r. Sąd zwrócił uwagę także na to, że organy nie wskazały, jaką powierzchnię gruntów rolnych uznały za zadeklarowaną do przekazania następcy.
W ocenie Sądu wszystko to uzasadnia twierdzenie, iż niezależnie od treści skargi sprawa musi zostać uznana za niewyjaśnioną w sposób należyty, tzn. w taki, który uzasadniałby jej ostateczne rozstrzygnięcie.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w W. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8 kpa w zw. z § 19 ust. 5 rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż organ nieprawidłowo wyliczył ilość przyznanych punktów;
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej: kpc) oraz art. 245 kpc w zw. z art. 106 § 5 ppsa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu istotnego dla sprawy dowodu z dokumentu prywatnego, jakim jest wniosek o przyznanie renty strukturalnej złożony przez R. Z. i w konsekwencji pominięcia okoliczności areałów wskazanych przez wnioskodawcę;
- 3. przepisów postępowania, tj. art. 244 kpc w zw. z art. 106 § 5 ppsa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego, jakim jest decyzja organów I i II instancji, co doprowadziło do pominięcia okoliczności uzasadniających wyliczenie punktów, o których mowa w ww. rozporządzeniu oraz wskazania podstaw zajętego stanowiska;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że wyliczył punkty korzystając z programu sporządzonego przez uprawniony i akredytowany przez UE podmiot na podstawie danych wprowadzonych z wniosku do systemu informatycznego ZSSiK, co uzasadnia przyjęcie wyników przez organ. Zdaniem autora skargi kasacyjnej § 19 ust. 5 rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r. wskazuje jedynie określone zasady punktacji oraz wskazuje wzory, które należy stosować przy wyliczeniu. Brak jest natomiast obowiązku przeprowadzenia wyliczeń matematycznych, tym bardziej że istnieje program, który dokonuje zliczenia automatycznie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 ppsa - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach skargi kasacyjnej, czyli ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że Sąd ten nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać więc m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając zatem treść przepisu art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa wyjaśnić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien więc zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie.
W sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej organu ogranicza się w zasadzie do zakwestionowania stanowiska Sądu w zakresie obowiązku organu do wskazania w decyzji stosownego wyliczenia matematycznego uzyskanej przez R. Z. punktacji, w postępowaniu o przyznanie renty strukturalnej. Zdaniem organu wszystkie potrzebne do wyliczenia punktacji dane wynikały z wniosku o przyznanie renty strukturalnej, a działanie organu zostało ograniczone do podstawienia tych danych do systemu informatycznego. W ocenie organu Sąd I instancji skupił się jedynie na mniej istotnej kwestii, jaką jest brak wyliczeń matematycznych, całkowicie ignorując fakt, że suma uzyskanych punktów nie ulegnie zmianie nawet wówczas, gdy wyliczenie zostanie dokonane "odręcznie".
Z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić.
Prowadząc postępowanie organ zobowiązany jest wypełnić zawarty w art. 7 kpa nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a wszelkie istotne dla sprawy ustalenia i wnioski zawrzeć w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji, sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 kpa powinno zatem przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i zasadności samej treści podjętej decyzji. Natomiast uprawnienia sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ppsa sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zatem analiza akt sprawy i uzasadnienie decyzji organów musi umożliwić sądowi zbadanie, czy nastąpiło wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne oraz, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.
Odnosząc te ogólne rozważania do sprawy wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że ocena poprawności punktacji przyznanej skarżącemu nie była możliwa. Wbrew temu co twierdzi organ wyliczenia matematyczne i ich wyraz w uzasadnieniu nie są "mniej istotną kwestią", gdyż to właśnie ilość uzyskanych punktów decydowała o przyznaniu skarżącemu określonego uprawnienia, jaką było uzyskanie renty strukturalnej. Możliwość prześledzenia toku rozumowania organu w tym zakresie jest konieczna do przeprowadzenie kontroli legalności decyzji o odmowie przyznania R. Z. renty strukturalnej właśnie ze względu na uzyskanie niewystarczającej ilości punktów.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.