Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1247/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie (obecnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie) z [...] marca 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego – R.L. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 2 grudnia 2014 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę w lokalu pod nazwą [...] przy ul. [...] w Warszawie. W lokalu tym stwierdzono włączone do sieci elektrycznej i gotowe do eksploatacji automaty o nazwach: APOLLO GAME o nr [...], HOT SPOT nr [...], HOT SPOT [...] i BLACK HORSE nr [...]. W wyniku eksperymentu procesowego stwierdzono, że gry zainstalowane na kontrolowanym urządzeniu spełniają warunki do uznania ich za gry na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych.
W toku postępowania karnego skarbowego ujawniono dwie umowy zawarte 26 listopada 2014 r. pomiędzy R.L. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] posiadającym tytuł prawny do władania ww. lokalem a [A] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie i [B] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie – dysponentami ww. automatów.
Naczelnik Urzędu Celnego [...] w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613) i art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i 2 oraz art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 612) wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 48 000 zł za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Organ stwierdził, że skarżący był podmiotem urządzającym gry na automacie poza kasynem gry, gdyż stworzył warunki umożliwiające gry na automatach i udostępnił je do publicznego korzystania.
Decyzją z [...]marca 2016 r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym z protokołów przesłuchania świadków i z treści umów z 26 listopada 2014 r. wynika, że skarżący urządzał gry na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Oprócz wydzierżawienia części lokalu do działalności hazardowej R.L. powierzył swoim pracownikom wykonywanie obowiązków polegających na darmowym serwowaniu napojów (kawy, herbaty) i dbaniu o porządek w lokalu. Zapewnił warunki lokalowe, umożliwił instalację i eksploatację tych urządzeń, był odpowiedzialny za bezpośrednią obsługę grających i czerpał z tego tytułu korzyści finansowe. Organ zaznaczył, że w lokalu przy ul. [...] w Warszawie w terminie wcześniejszym funkcjonariusze celni czterokrotnie ujawniali proceder urządzania na automatach gier hazardowych. Strona miała więc świadomość, że działalność ta - prowadzona bez zezwoleń lub koncesji -jest działalnością niezgodną z przepisami ustawy o grach hazardowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy dokonały błędnej interpretacji pojęcia "urządzający gry", użytego w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych i w związku z tym nieprawidłowo zastosowały ten przepis w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy.
Zdaniem WSA, warunkiem przypisania odpowiedzialności administracyjnoprawnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier, a więc podejmował określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatu, lecz także z jego obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków, umożliwiających sprawne, niezakłócone funkcjonowanie samego urządzania oraz jego używanie do celów związanych z zasadniczo komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie przypisanie skarżącemu przymiotu "urządzającego gry na automatach poza kasynem gry" nastąpiło na podstawie zapisów umów dzierżawy zawartych przez niego z [A] sp. z o.o. oraz z [B] sp. z o.o. Przedmiotem tych umów, była dzierżawa części powierzchni lokalu, umożliwiająca zainstalowanie urządzeń do gier (§ 1 ust. 1). W § 2 przewidziano, że z tytułu każdej z umów wydzierżawiający (skarżący) będzie otrzymywał od dzierżawcy czynsz dzierżawny w wysokości 3.900 zł. Jedynym obowiązkiem skarżącego określonym w ww. umowach – poza obowiązkami związanymi w wystawianiem faktur – było niezwłoczne powiadomienie przedstawiciela dzierżawcy w przypadku włamania lub jakiegokolwiek istotnego uszkodzenia urządzeń, do których dzierżawca ma tytuł prawny (§ 6).
W ocenie WSA, dokonane przez organy ustalenia w zakresie udziału skarżącego w procesie organizowania nielegalnych gier na automatach są niewystarczające, a dokonana subsumpcja zachowania skarżącego pod regulację wynikającą z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest co najmniej przedwczesna. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika taki zakres aktywności skarżącego, który potwierdzałby jego zaangażowanie w urządzanie gier wspólnie z podmiotem będącym właścicielem automatów. Organy nie ustaliły, by strony ww. umów wiązało porozumienie (pisemne lub ustne) potwierdzające realizację wspólnego przedsięwzięcia w zakresie realizacji gier na automatach. W szczególności nie ustalono by skarżący w jakikolwiek sposób obsługiwał automaty, był zobowiązany do zapewnienia ich serwisu czy też partycypował w przychodach uzyskiwanych z tytułu eksploatacji automatów.
Skargę kasacyjną wywiódł organ zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zarzucił Sądowi pierwszej instancji:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych poprzez ich niezastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że skarżącego nie można uznać za podmiot urządzający gry, podczas gdy aktywnie uczestniczył w urządzaniu gier oraz wykonywał czynności wpływające na wysokość uzyskiwanego przychodu generowanego przez automaty, a w konsekwencji w sprawie zasadne było wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 122, art. 187 §1 i art. 191 Ordynacji podatkowej w powiązaniu z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych wskutek wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy i uznaniu, ze organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie dokonał jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego wskazującego na zakres zaangażowania skarżącego w urządzanie gier;
- - art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 3 §1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, a w konsekwencji błędne uznanie, że brak było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwe uzasadnienie wyroku, w szczególności niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oraz niezawarcie pełnej, prawidłowej analizy i oceny stanu faktycznego, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez WSA, że organ naruszył art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych oraz przepisy postępowania, tj. art. 122, art. 187 §1 i art. 191 Ordynacji podatkowej.
Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, względnie o uchylenie tego orzeczenia i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ argumentował, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że wydzierżawiający lokal, działał w porozumieniu z podmiotami wstawiającymi automaty do gier do poddanego kontroli lokalu i aktywnie uczestniczył w procesie urządzania gier na automatach. Zawarte umowy najmu lokalu stwarzały jedynie pozór neutralności skarżącego w ramach przedsięwzięcia organizacji gier na automatach. Ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów eksperymentu procesowego i zeznań osoby zatrudnionej w lokalu wynika, że skarżący powierzył swoim pracownikom obowiązek darmowego serwowania grającym na automatach napojów tj. kawy i herbaty oraz dbania o porządek (sprzątania). Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji podejmował więc nie tylko czynności związane z udostępnianiem automatów (dostęp do części lokalu), ale też z ich działaniem (dostarczanie energii elektrycznej) oraz stwarzaniem organizacyjnych warunków (porządek w lokalu; darmowe napoje dla graczy) umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie urządzeń oraz ich używanie do celów związanych z komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych.
Strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.
Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem organu - miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.
W powołanym przepisie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji zawarł w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, zmierzały w istocie do podważenia oceny Sądu pierwszej instancji co do dokonanej przez organy administracji wykładni art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych oraz zastosowania tego przepisu polegającego na kwalifikacji prawnej ustalonych okoliczności faktycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny za wadliwą uznał taką wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, która prowadzi do wniosku, że samo oddanie lokalu (części jego powierzchni użytkowej) może stanowić wystarczającą przesłankę do kwalifikowania podmiotu wynajmującego lokal pod eksploatację automatów jako urządzającego gry na automatach, podlegającego karze pieniężnej. Nie negując zasadności tego stanowiska - która w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych na gruncie powołanego przepisu w brzmieniu poprzedzającym nowelizację wprowadzoną na mocy ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 88), wydaje się być oczywista - zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji dokonały prawidłowej interpretacji omawianej regulacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost wskazano, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że zachowanie strony nie sprowadzało się jedynie do wynajmu powierzchni użytkowej, na której następnie zainstalowano automaty do gier, lecz również na stworzeniu odpowiednich warunków, aby nielegalna gra na automatach w skontrolowanym lokalu mogła być prowadzona, a także na realizowaniu przez stronę czynności związanych z zapewnieniem ciągłego przebiegu nielegalnych gier na ujawnionych automatach.
Organ wskazał, że treść umów z 26 listopada 2014 r. i znajdujący się w aktach protokół przesłuchania świadka potwierdzają, że skarżący przyjął na siebie konkretne obowiązki związane z eksploatacją automatów.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie, że warunkiem przypisania odpowiedzialności administracyjnoprawnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych - w stanie prawnym jak w rozpatrywanej sprawie - jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier, a więc podejmował określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatu, lecz także z ich obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie samego urządzania oraz jego używanie do celów związanych z zasadniczo komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych. Tego rodzaju czynności muszą być wynikiem uprzedniego porozumienia i podziału ról pomiędzy współuczestnikami procesu nielegalnego urządzania gier na automatach poza kasynem gry.
Samo oddanie lokalu (części jego powierzchni użytkowej) nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do kwalifikowania podmiotu wydzierżawiającego lokal pod eksploatację automatu jako urządzającego gry i podlegającego karze pieniężnej. O udziale wynajmującego (wydzierżawiającego) lokal lub jego część można mówić, gdy aktywnie uczestniczy on we wskazanych czynnościach i działaniach, przy czym jego zachowania wynikają z porozumienia dokonanego z podmiotem wstawiającym automat i eksploatującym go, a dotyczącego wspólnego prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach (gier hazardowych).
W tym kontekście, ocena stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowania wobec skarżącego art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych wymaga odniesienia się do materiału zgromadzonego w sprawie. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu zeznania świadka, a także z treści zawartych przez skarżącego umów z 26 listopada 2014 r. wynika nie tylko, że jego celem było wynajęcie powierzchni lokalu, ale także, że to skarżący stworzył uczestnikom gier odpowiednie warunki do przeprowadzania gier na automatach - umożliwił ustawienie automatów podmiotom, które nie posiadały koncesji (zezwolenia) na urządzanie gier hazardowych poza kasynem, sprawował nadzór nad urządzeniami i ich prawidłową eksploatacją, dbał o dopływ energii, zapewniał dostęp do urządzenia osobom chętnym do przeprowadzenia gier i powierzył swym pracownikom obsługę graczy. Zgodzić należy się więc z organem, że skarżący przyjął na siebie pewne obowiązki, a przy tym miał pełną świadomość komercyjnego charakteru gier na automatach.
Okoliczności te w pełni uzasadniają tezę, że aktywność skarżącego nie ograniczała się wyłącznie do obowiązków wynikających z klasycznej umowy dzierżawy. W umowach zawartych ze spółkami [A] i [B] nie określono nawet konkretnej, w jakikolwiek sposób wyodrębnionej powierzchni lokalu, która miała być jej przedmiotem.
Skarżący kasacyjnie trafnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie uwzględnił szeregu okoliczności, które zostały udokumentowane w aktach sprawy i determinują uznanie skarżącego za urządzającego gry na automacie poza kasynem gry, np.: zasilania automatu energią elektryczną; umożliwienia dostępu do niego osobom, które korzystały z tego automatu i zapewniania obsługi tych osób; powiadamiania właściciela o uszkodzeniu automatu. Umknęło też uwadze Sądu pierwszej instancji, że zgodnie z §2 ust. 1 umowy obowiązek zapłaty czynszu był ściśle związany nie z prawem do dysponowania wydzierżawioną powierzchnią lokalu, lecz z eksploatacją automatów, a więc z czerpaniem pożytków z działalności polegającej na organizowaniu gier. Powyższe okoliczności uzasadniają wniosek, że celem umowy zawartej przez skarżącego, a zarazem zgodnym zamiarem stron było nie tyle zawarcie umowy dzierżawy, ile podjęcie wspólnego przedsięwzięcia. Tym samym skarżący - jak prawidłowo uznał organ - stał się podmiotem podlegającym karze, stosownie do art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.
Przed wynikającą z tego przepisu odpowiedzialnością administracyjną nie chroni okoliczność nieeksponowania pewnych obowiązków w pisemnej umowie pomiędzy podmiotem uprawnionym do dysponowania powierzchnią lokalu a dysponentem automatów do gier. Podmiot wydzierżawiający część lokalu, w którym prowadzi działalność gospodarczą, mając świadomość, że zawarta umowa dotyczy działalności szczególnego rodzaju - objętej ścisłą reglamentacją państwową - powinien wykazać się należytą ostrożnością i nie podejmować takich działań, które wskazywałyby, że uczestniczy w procederze urządzania gier na automatach poza kasynem gry.
Z omówionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875) orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a., 205 § 2 p.p.s.a. w związku z §14 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).