Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2127/15 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Gminy Siedlce z dnia 22 lipca 1993 r. nr XX/100/93 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Rada Gminy w Siedlcach uchwałą Nr XX/100/93 z 22 lipca 1993 r., zmienioną następnie uchwałą Rady Gminy w Siedlcach z 25 stycznia 1994 r. Nr XXIII/120/94, uchwałą Rady Gminy w Siedlcach z 29 sierpnia 1994 r. Nr III/16/94, uchwałą Rady Gminy w Siedlcach z 30 stycznia 2003 r. Nr V/65/2003 oraz uchwałą Rady Gminy w Siedlcach Nr XVI/186/2004 z 27 lutego 2004 r. ustaliła m.in. sposób mierzenia odległości pomiędzy miejscem sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami chronionymi (tj. szkołami podstawowymi, przedszkolami, obiektami opiekuńczo-wychowawczymi, obiektami kościelnymi, kaplicami, cmentarzami, boiskami szkolnymi, ośrodkami kultury i świetlicami wiejskimi) oraz określiła warunki, jakim powinny odpowiadać punkty sprzedaży alkoholu.
Powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Siedlcach uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów preambuły oraz art. 12 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) poprzez podanie w załączniku do uchwały Nr XX/100/93 Rady Gminy w Siedlcach sposobu mierzenie odległości pomiędzy miejscem sprzedaży alkoholu a obiektami chronionymi i określenia warunków, jakim powinny odpowiadać punkty sprzedaży alkoholu.
Zdaniem Prokuratora przyjęty przez Radę Gminy sposób mierzenia podanej odległości jest nieprecyzyjny i nie odwołuje się do pojęć znanych ustawie, które mogą być zinterpretowane jednoznacznie, w drodze wykładni językowej czy systemowej. Określenie "odległość mierzona jest od drzwi wejściowych punktu sprzedaży najbliższą drogą do... " pozwala na całkowitą dowolność na etapie realizacji uchwały, w tym w zakresie opiniowania i załatwiania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Jego zdaniem niejednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych do miejsc chronionych, umożliwiające różne ich pojmowanie, nie dąży do realizacji celów ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących do powstrzymywania się od spożywania alkoholu.
W zakresie kwestii unormowanych w pkt. 4, 5 i 6 załącznika do uchwały Prokurator stwierdził, że unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego stanowią jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a w analizowanych przepisach Rada Gminy określiła warunki sprzedaży alkoholu w placówkach handlowych i gastronomicznych uzależniając od powierzchni sprzedażnej. Takie postępowanie, jego zdaniem, nie znajduje umocowania w art. 12 ust. 2 ustawy.
W ocenie Prokuratora powyższe uchybienia stanowią istotne naruszenia prawa, które - zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a.- obliguje sąd do stwierdzenie nieważności wskazanych uchwał jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa.
Rada Gminy w Siedlcach wnosiła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z którego wynika, że kompetencje rady gminy ograniczone zostały do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. Dalej uznał, że zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy. Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów tej ustawy. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej.
WSA w rozpoznawanej sprawie przyjął, że kwestionowany przepis przedmiotowej uchwały nie naruszał celu ustawy, jak i upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Kwestionowany przez Prokuratora przepis wskazuje, na sposób mierzenia podanej odległości. Przy takim brzmieniu zapisów uchwały, Rada Gminy właściwie zrealizowała powyższą delegację ustawową. Przepis ten jest bowiem wypełnieniem delegacji i wskazuje sposób liczenia odległość od obiektów chronionych. Tym samym wypełnia dyspozycję art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Natomiast nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienie Rady Gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, ani tym bardziej określanie warunków budowy takich punktów, czy też precyzowanie wymogów sanitarnych, jakie powinny spełniać, natomiast możliwe jest dokonywanie ograniczeń dotyczących określania warunków takich punktów. Unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia.
WSA stwierdził, że kwestionowany zapis uchwały Rady Gminy w rzeczy samej realizuje delegację ustawową, uzupełniając przepisy powszechnie obowiązujące rangi ustawowej, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Dlatego też zapis ten nie narusza prawa, a tym samym zarzuty zawarte w skardze są nietrafne.
Sąd I instancji dodatkowo wskazał, że Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 22 kwietnia 2015 r., poz. 3807, opublikowano Uchwałę Rady Gminy Siedlce z dnia 26 marca 2015 r. Nr VIII/32/2015. Zgodnie § 3 tej uchwały m.in. traci moc uchwała Nr XX(100)93 Rady Gminy w Siedlcach z dnia 22 lipca 1993 r. w sprawie zasad sytuowania na terenie Gminy Siedlce miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prokurator Okręgowy w Siedlcach wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż bezprzedmiotowe jest stwierdzenie nieważności uchwały, która została uchylona mimo ustalenia, iż zaskarżony akt zawiera unormowania wykraczające poza ustawowe upoważnienie, co stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, co doprowadziło do błędnej decyzji o oddaleniu skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie jedynie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten określa formy wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.
Zarzut jego naruszenia byłby uzasadniony, gdyby sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt wydał rozstrzygnięcie inne niż przewidziane w art. 147 § 1 p.p.s.a.
W zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku WSA stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze są nietrafne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Brak zatem podstaw do stwierdzenia, że naruszył przepis art. 147 § 1 p.p.s.a.
Należy również zauważyć, że Sąd I instancji nie wyraził przypisanego mu przez autora skargi kasacyjnej poglądu, iż "bezprzedmiotowe jest stwierdzenie nieważności uchwały, która została uchylona mimo ustalenia, iż zaskarżony akt zawiera unormowania wykraczające poza ustawowe upoważnienie." WSA wskazał jedynie w uzasadnieniu wyroku, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 22 kwietnia 2015 r. opublikowano Uchwałę Rady Gminy Siedlce z dnia 26 marca 2015 r. zgodnie, z którą traci moc zaskarżona uchwała oraz uchwały ją zmieniające, a także dwie inne uchwały Rady Gminy Siedlce, nie wypowiadając się jednak co do wpływu tego uchylenia na możliwość stwierdzenia nieważności uchylonej uchwały.
Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.