Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., oddalił skargę M. M.-N. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 30 lipca 2019 r., w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 3 marca 2018 r. przeprowadzono kontrolę zespołu pojazdów, którym przewożony był towar o nazwie olej palmowy o masie netto 25.000 kg, kodzie CN 1511, z terytorium Niemiec na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przewoźnikiem była skarżąca, podmiotem odbierającym była F.-L. T. C. P. z siedzibą w Sz.. Miejscem wyznaczonym do dostarczenia towaru był G. M.. Sprawdzenie numeru referencyjnego [...] wykazało nieprawidłowości polegające na niezgodności danych w zakresie numeru licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Kontrolujący ustalili, że w rejestrze, w polu "Środek transportu" w rubryce numer zezwolenia drogowego podano nr [...], a powinien być podany nr [...].
Ustalenia te stały się podstawą decyzji Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 lipca 2018 r., którą nałożono na skarżącą karę pieniężną przewidzianą w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2018 r., 2332 ze zm., dalej: ustawa o SENT) w wysokości 10.000 zł, za zgłoszenie przez przewoźnika danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zgłoszeniu [...].
Objętą skargą decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy za bezsporne uznał, że w momencie podjęcia kontroli podane przez stronę dane w rejestrze SENT były niezgodne ze stanem faktycznym w zakresie numeru licencji, co sankcjonowane jest karą pieniężną, nakładaną na przewoźnika, zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Dyrektor wskazał, w związku z wnioskiem o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 24 ust. 3 ustawy, że organ I instancji wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów potwierdzających jej sytuację finansową oraz ewentualnych zaświadczeń o pomocy de minimis, jednakże strona nie uzupełniła swojego wniosku o stosowne dokumenty, natomiast odpowiadając na wezwanie wskazała, że przedmiotowy wniosek dotyczył przede wszystkim żądania w zakresie umorzenia postępowania. Wobec tego organ uznał, że skarżąca dobrowolnie zrezygnowała z przeprowadzenia postępowania, pozbawiając się ewentualnego nabycia prawa w tym zakresie. Organ stwierdził ponadto, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazywał, aby istniały okoliczności uzasadniające odstąpienie z urzędu od wymierzenia kary pieniężnej z uwagi na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za bezsporne uznał, że przewóz towaru o kodzie CN1511 dokonywany był na podstawie licencji nr [...]. Treść dokumentów nie budzi w sprawie wątpliwości, sporna była natomiast ocena zaistniałego naruszenia, które zdaniem skarżącej stanowiło jedynie oczywistą omyłkę pisarską, a tym samym nie wyczerpało dyspozycji art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT.
Sąd odnosząc się do tego stanowiska strony wskazał, że ustawa nakłada na przewoźnika określone obowiązki związane z przewozem towarów wrażliwych. Należy do nich między innymi podanie numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, o ile są wymagane (art. 7 ust. 2 pkt 1 "j"). Ustawa nakłada również obowiązek aktualizacji danych podlegających zgłoszeniu w systemie SENT (art. 6 ust. 3). Brak aktualizacji przez przewoźnika danych dotyczących numeru licencji oznacza naruszenie obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 3 pkt 1 "f" ustawy o SENT i nie może być traktowane jako oczywista omyłka pisarska. Sąd stwierdził wobec tego, że stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie przepisu art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT.
W ocenie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy o SENT. Stwierdził, że skarżąca nie przedłożyła dokumentów, z których wynikałaby możliwość odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o SENT. Nie wnosiła również o odstąpienie od wymierzenia kary z powołaniem się na swój ważny interes. Sąd zauważył, że organ rozpoznał sprawę pod kątem możliwości odstąpienia od wymierzenia kary ze względu na interes publiczny i doszedł do przekonania, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary ze względu na interes publiczny.
Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
M. M.-N., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 30 lipca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 lipca 2018 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego, w szczególności poprzez:
- 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust 3 w zw. z art 24 ust 3 ustawy SENT w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, w sytuacji, w której nawet jeśli strona, w ramach wykonywanego przez nią przewozu i zgłoszenia popełniła drobne nieścisłości, czy też nieprawidłowości, to nie budziło najmniejszych wątpliwości, że dokonywany przewoź jest legalny i odbywa się z zachowaniem wszelkich standardów i w zgodzie z przepisami prawa, a zatem nakładanie kary nie stanowiło realizacji celu ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, a wręcz było sprzeczne z tym celem, a w konsekwencji sprzeczne z zasadą proporcjonalności z art 31 ust 3 Konstytucji;
- 2) niewłaściwą, rozszerzającą wykładnię art. 24 ust 1 i 3 ustawy SENT polegającą na:
- - nieuwzględnieniu, że uchybienie skarżącej jako przewoźnika miało charakter oczywistej omyłki pisarskiej, która została natychmiast, w czasie trwania kontroli skorygowana, a przy tym przez pominięcie okoliczności, iż kierujący pojazdem w trakcie kontroli okazał oryginał wypisu z licencji na krajowy zarobkowy przewoź towarów, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu kontroli, a następnie kontynuował transport przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z zachowaniem ustawowych wymagań, zaś poza błędnym wypełnieniem zgłoszenia nie stwierdzono żadnych działań przewoźnika, których zwalczanie było celem ustawy;
- - nieuwzględnieniu, iż uchybienie formalne skarżącej skutkujące nałożeniem na przewoźnika kary pieniężnej nie spowodowało uszczuplenia należności podatkowych Skarbu Państwa i nie miało żadnego wpływu na możliwość i przebieg kontroli, co winno skutkować niewszczynaniem jako zbędnego postępowania i niewymierzeniem kary pieniężnej;
- - nieuwzględnieniu intencji ustawodawcy, który dokonał wykładni przepisów prawa, z której to jasno wynika, iż zbędne i niepotrzebne do osiągnięcia celu ustawy jest wszczynanie postępowań w sprawach, w których nie doszło do uszczupleń wynikających z podatku akcyzowego oraz podatku od towarów i usług, a w konsekwencji zastosowanie wykładni, zgodnie z którą celem przepisu jest kara dla samego karania podatnika, a nie piętnowanie czy zapobieganie nadużyciom;
- - przyjęcie wykładni ważnego interesu strony sprowadzającą tę przesłankę jedynie do nadzwyczajnych losowych przypadków, błędną wykładnię interesu publicznego sprowadzającą tę przesłankę do konieczności przestrzegania przepisów ustawy, a w konsekwencji przyjęcia, że w stanie faktycznym sprawy ważny interes strony wraz z interesem publicznym nie przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary.
Strona zarzuciła również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 24 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy SENT w związku z przepisami (zasadami tam wyrażonymi) art. 121§ 1, art. 122, art. 124, art. 191 oraz art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 ustawy Ordynacja podatkowa (dalej: "O.p.") a w konsekwencji art. 122 O.p. poprzez nieprawidłową ocenę okoliczności sprawy, dokonanie oceny dowodów z wybiórczym uwzględnieniem materiału dowodowego, braku rozważenia okoliczności faktycznych przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia kary, związanych z powstaniem niezgodności w zgłoszeniu SENT i skupieniu się wyłącznie na aspekcie finansowym, jako możliwej podstawie odstąpienia od nałożenia kary oraz wykluczenie co do zasady, jej odstąpienia z powodu braku interesu publicznego, w sytuacji gdy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy dokonano legalnego przewozu, który został właściwie zgłoszony oraz brak uszczuplenia należności Skarbu Państwa, zaś przepis ustawy przewiduje możliwość odstąpienia od nałożenia kary, co w konsekwencji doprowadziło do nałożeniem kary pieniężnej, w sytuacji, w której kara ta nałożona zostać nie powinna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji, którym dokonano niewadliwej kontroli objętego skargą rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 30 lipca 2019 r.
Mając na uwadze treść podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów odnieść się należy w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczących prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy SENT skutkujących nałożeniem na stronę kary. Wskazać należy, że strona nie podniosła żadnych zarzutów w zakresie wadliwej kontroli postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, które stało się podstawą nałożenia rzeczonej kary za stwierdzone naruszenie wymogów nakładanych na przewoźnika powołaną ustawą o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
Przypomnieć zatem należy, że przyczyną nałożenia na skarżącą kasacyjnie kary było stwierdzenie niezgodności danych w zakresie numeru licencji zawartych w zgłoszeniu SENT nr [...]. Kontrolujący ustalili, że w rejestrze, w polu "Środek transportu" w rubryce numer zezwolenia drogowego podano nr [...], a powinien być podany nr [...]. Okoliczność ta jest niesporna i nie kwestionowana przez samą skarżącą.
Kwestią sporną jest natomiast, czy jak wywodzi strona wskazany błąd miał charakter "drobnej nieścisłości" i brak było wobec tego podstaw do nakładania na nią kary i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie, czy też organy, co zaakceptował Sąd I instancji, zasadnie wymierzyły stronie karę za stwierdzoną niezgodność stanu faktycznego z danymi zawartymi w zgłoszeniu SENT.
Ustawa o SENT nakłada na przewoźnika wykonującego przewóz towarów podlegających monitorowaniu (art. 3 ustawy SENT) szereg obowiązków związanych z przewozem wymienionych w ustawie towarów.
Mając na uwadze rodzaj stwierdzonej niezgodność wskazać również należy, że przepis art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. f) ustawy, nakłada obowiązek przesłania zgłoszenia do rejestru w przypadku przewozu towaru z terytorium innego państwa, określając, że w przypadku przewozu towaru przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, o ile są wymagane.
Podobne wymogi, w przypadku przewozu towaru z terytorium jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa, ustawa nakłada na przewoźnika wykonującego przewóz po drogach publicznych, stanowiąc w art. 7 ust. 2 lit. j), że zobowiązany on jest do przesłania do rejestru, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, zgłoszenia i uzyska numeru referencyjnego dla tego zgłoszenia, które zawierać musi numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, o ile są wymagane.
Jak zatem wynika z klarownej i jednoznacznej treści powołanych regulacji obowiązkiem przewoźnika wykonującego przewóz towarów objętych systemem monitorowania jest podanie numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji, które zgodne będą ze stanem faktycznym wykonywanego przewozu. Innymi słowy przewoźnik zobligowany został przepisami ustawy SENT do podania numeru jednego z powołanych dokumentów uprawniających do wykonywania przewozów, który to dokument będzie w posiadaniu kierowcy wykonującego przewóz, co wypełni wymóg zgodność zgłoszenia z faktycznymi okolicznościami ściśle związanymi z wykonywanym przewozem.
Brak zgodność stanu faktycznego z danymi zawartymi w zgłoszeniu SENT penalizowany jest w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, że w przypadku gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru - odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.
Jak już wskazano, przeprowadzona w dniu 3 marca 2018 r. kontrola przewozu wykonywanego przez skarżącą ujawniła niezgodność zgłoszenia SENT ze stanem faktycznym w zakresie numer zezwolenia drogowego. Stwierdzenie tej niezgodności (rozbieżności) niewątpliwie stanowiło naruszenie powołanych wymogów stawianych przewoźnikowi ustawą. Stanowiło zatem również podstawę do nałożenia na stronę kary zgodnie z powołanym art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Bez wpływu dla spełnienia się przesłanek nałożenia sankcji pozostaje podnoszona przez stronę okoliczność posiadania przez kierowcę oryginału wypisu z licencji i niezwłocznego skorygowania w zgłoszeniu SENT rozbieżności po jej ujawnieniu w toku kontroli. Jak już wskazano ustawa nakłada obowiązek tożsamości zgłoszenia SENT ze stanem faktycznym wykonywanego przewozu. Tak więc co do zasady zaistniałe niezgodność mogą i powinny zostać skorygowane w wysłanym do systemu zgłoszeniu przed faktycznym rozpoczęciem zgłaszanego przewozu nie zaś w trackie jego wykonywania. Inne rozumienie wynikających z ustawy obowiązków, w tym klasyfikowanie jakichkolwiek niezgodności zgłoszenia ze stanem faktycznym wykonywanego przewozu, z wyłączeniem zmian danych dotyczących towarów, które zostało całkowicie wyłączone spod tej możliwości, jako "omyłek pisarskich" prowadziłoby w istocie do zaprzeczenia celu, jaki ma ustawa i uregulowane nią procedury przewozu towarów newralgicznych i związaną z nim koniecznością monitorowania takich przewozów.
Wskazania wymaga w omawianej materii, że ustawa poza powołanym już obowiązkiem nakłada na podmioty wysyłające, podmioty odbierające, przewoźników, podmioty sprzedające oraz podmioty nabywający obowiązek niezwłocznego aktualizowania danych zawartych w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani do ich zgłoszenia – art. 8 ust. 1 ustawy SENT. Obowiązek ten związany jest z możliwością nieprzewidzianej lub wynikłej w trakcie wykonywanego przewozu zmiany danych podanych przez podmiot obowiązany (np. zmiana miejsca docelowego czy zmiana numeru rejestracyjnego pojazdu).
W przedmiotowej sprawie, co w istocie wskazała sama strona i wynikało z ustaleń poczynionych w trakcie kontroli, nie zaistniały żadne nieprzewidziane lub nagłe zdarzenia czyniące koniecznym zmianę danych w zgłoszeniu. Wadliwość zgłoszenia ze stanem faktycznym wynikała zaś wyłącznie z popełnionego przez przewoźnika błędu w wypełnianiu danych przesłanego do systemu zgłoszenia z faktycznymi dokumentami, które w trakcie przewozu posiadała kierowca. Ustawa natomiast nie przewiduje możliwości korygowania takiego rodzaju rozbieżności.
Powyższe czyni niezasadnym zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia prawidłowości zastosowania w sprawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT.
Nie są również zasadne te zarzuty skargi kasacyjnej, w których strona wywodzi naruszenie art. 24 ust. 3 i art. 26 ust. 3 ustawy SENT poprzez przedłożenie przez organy i Sąd I instancji interesu fiskalnego Skarbu Państwa – interesu publicznego ponad ważny interes przewoźnika.
Powołany art. 24 ust. 3 ustawy SENT stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-1b, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.
Przepis art. 26 ust. 3 ustawy stanowi natomiast, że organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie:
- 1) nie stanowi pomocy publicznej albo
- 2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo
- 3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.
Jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy, organ w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie nałożenia na stronę kary podjął niezbędne czynności zmierzające do zbadania możliwości wystąpienia przesłanki umożliwiającej odstąpienie od nałożenia na stronę kary za stwierdzone uchybienie obowiązku wynikającego z ustawy SENT.
Strona wezwana została do przedłożenia dokumentów, które wskazywałyby na wystąpienie jej ważnego interesu w odstąpieniu od nałożenia na nią kary. Skarżąca, co wynika z akt sprawy, nie przedłożyła żadnych dokumentów pozwalających na rozważnie zaistnienia tejże przesłanki. Podkreślenia wymaga w omawianej materii, na co również zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że możliwość skorzystania z ulgi w postaci ważnego interesy przewoźnika, o którym mowa w art. 24 ust. 3 ustawy SENT, w głównej mierze uzależniona jest od inicjatywy dowodowej strony – podmiotu, na który ma być nałożona kara.
Nie można się zgodzić ze stroną skarżącą, iż naruszenie wymienionych przepisów ustawy SENT, przede wszystkim zaś zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przejawiało się w nieproporcjonalność kary w stosunku do stwierdzonego naruszenia.
Powołany przepis Konstytucji przewiduje możliwość ograniczenia w drodze ustawy wolności i praw gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Podobnie w art. 22 Konstytucji przewidziano możliwość ograniczenie wolności działalności gospodarczej ze względu na ważny interes publiczny.
Ustawa o SENT w swojej istocie nie ogranicza możliwości wykonywania działalności gospodarczej polegającej na obrocie lub przemieszczaniu towarów wymienionych w jej art.
3. Nakłada natomiast szeregów obowiązków zmierzających do prowadzenia skutecznej i pełnej kontroli szeroko rozumianego obrotu tymi towarami. Podmiot, jak skarżąca, prowadząc działalność w zakresie transportu tego rodzaju towarów nie jest zatem ograniczony lub wyłączony z możliwości wykonywania takiego rodzaju działalność, a wyłącznie zobowiązana jest do przestrzegania ściśle określonych warunków wymaganych przy przewożeniu towarów z art. 3 ustawy, umożliwiającego skuteczne monitorowanie ich przemieszczania.
Celem przewidzianej w ustawie sankcji za niewykonywanie nałożonych między innymi na przewoźników obowiązków jest skuteczne wyegzekwowanie, tak w formie prewencyjnej jak i następczej, wykonywania tychże obowiązków.
Jak już zauważono, nałożenie kary pomimo, że jest niejako obligatoryjnej w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy SENT, to jednak przewiduje możliwość uwolnienia się przez podmiot dopuszczający się naruszenia w drodze wykazania zaistnienia przesłanek ważnego interesu podmiotu lub wystąpienia ważnego interesu publicznego. Jak już również stwierdzono, skarżąca nie skorzystała z możliwości wykazania swojego ważnego interesu umożliwiającego odstąpienie od nałożenia na nią kary, zaś rodzaj stwierdzonego naruszenie, wynikającego wyłącznie z zaniedbania strony skarżącej, nie pozwalał na przyjęcie, iż w sprawie zaistniał ważny interes publiczny.
Reasumując, brak jest podstaw do stwierdzenia wadliwości wyroku Sądu I instancji zarówno w zakresie podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jak i w zakresie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.