Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2106/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w całości skargę J. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej.
Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. GDDKiA nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 19.600 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 94 [...] strona lewa w miejscowości Z. poprzez umieszczenie dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni w pasie drogowym 10,00 m2 o treści: "[...]" w okresie od dnia 19 stycznia 2015 r. do dnia 8 marca 2015 r. (49 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi. W podstawie prawnej decyzji wskazano m.in. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460; dalej: u.d.p.) i § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.).
GDDKiA decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na decyzję GDDKiA z dnia [...] czerwca 2015 r. wniósł J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przede wszystkim wyjaśnił, że sprawa jest sporna zarówno w sferze ustaleń faktycznych, jak i kwalifikacji prawnej.
W ocenie skarżącego, sporna reklama była zlokalizowana poza pasem drogowym drogi krajowej nr 94 [...]. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie ustalił przebiegu pasa drogowego drogi krajowej nr 94 [...] strona lewa w miejscowości Z. i położenia nośnika reklamowego względem linii pasa drogowego. Według skarżącego podstawowym dokumentem w tego rodzaju postępowaniach jest mapa zasadnicza. Tymczasem w aktach sprawy brak jest urzędowego dokumentu geodezyjnego, który przedstawiałby przebieg linii pasa drogowego spornego odcinka drogi.
Uzasadniając oddalenie wniosków dowodowych skarżącego, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., WSA stwierdził m.in., że argumentacja i materiały geodezyjno-kartograficzne zgromadzone i przedstawione przez organ przekonują jednoznacznie, że sporna reklama była zlokalizowana w przeważającej części w obszarze pasa drogowego drogi krajowej nr 94, na działce nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa. Pośrednio zdaniem Sądu przekonuje o tym również wniosek skarżącego o odstąpienie od wymierzenia kary z tego powodu, że skarżący nie miał świadomości faktu przesunięcia pasa drogowego drogi krajowej i nie przestawił tablicy reklamowej, ani nie wystąpił do GDDKiA o wymierzenie opłaty za zajęcie pasa drogowego.
Tym samym Sąd podzielił w pełni ocenę organu, że wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 94, tj. działki drogowej nr [...] w miejscowości Z. bez stosownego zezwolenia. Pas drogowy nie został przesunięty, natomiast kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierzana jest niezależnie od tego, czy zajmujący miał świadomość zajmowania pasa drogowego, a decyzja w tej sprawie ma charakter związany, tzn. wyklucza jakąkolwiek swobodę organu orzekającego w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:
- a. art. 3 § 1, art. 106 § 3 i art. 135 p.p.s.a., przez niedokonanie należytej kontroli zaskarżonej decyzji, zaakceptowanie przez Sąd wadliwej oceny dowodów oraz nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu sporządzonego przez uprawnionego geodetę, oraz kopii mapy zasadniczej mimo wniosku strony mimo, że było to konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, na co Sąd sam zwrócił uwagę.
- b. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. poprzez błędy w ustaleniach faktycznych sprawy polegające na przyjęciu, że mapa dla celów poglądowych, na którą naniesiona została sporna reklama przez organ I instancji, jest sporządzona prawidłowo, podczas gdy brak naniesienia na niej układu współrzędnych płaskich prostokątnych, siatki kwadratów czy też współrzędnych prostokątnych płaskich co najmniej dwóch skrajnych punktów przecięcia siatki kwadratów powoduje to, że brak jest możliwości dokonania oceny rzetelności jej sporządzenia.
- c. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. b i c p.p.s.a. poprzez błędy w ustaleniach faktycznych sprawy polegające na przyjęciu za organem II instancji, że prowadzony kilka lat temu remont drogi odbył się w granicach istniejącej własności Skarbu Państwa, co oznacza, że remont odbył się w granicach pasa drogowego, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz mapy dołączonej do skargi wynika jednoznacznie, że zarówno droga jak i pas drogowy uległ znacznemu poszerzeniu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uwzględnienie złożonej skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji GDDKiA, ewentualnie o uwzględnienie złożonej skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Autor skargi kasacyjnej wniósł także o przeprowadzenie dowodu z map zasadniczych wydanych przez Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego na okoliczność istnienia istotnych różnic w szerokości pasa drogowego i pasa jezdni pomiędzy mapami dotyczącymi spornej nieruchomości, o istnieniu której Skarżący dowiedział się dopiero po wydaniu skarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności pierwszoinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego - z przyczyn określonych art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadza się zatem do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Zgodnie bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny - poza wskazaną wyżej kwestią nieważności postępowania - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że strona wnosząca ten środek zaskarżenia określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego przez wskazanie na naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego i sposobu naruszenia tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale też nie jest uprawniony do badania, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów niż wyraźnie w podstawach skargi kasacyjnej wskazane. Zarzuty, aby mogły być przedmiotem oceny i aby mogły wywołać oczekiwany skutek, muszą być więc sformułowane wystarczająco precyzyjnie.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Podstawy, na których ją oparto - dotyczące wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego - nie uzasadniają bowiem wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Za usprawiedliwiony nie mógł być uznany zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z nim sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Treść regulacji wskazuje, że naruszenie tego przepisu mogłaby mieć miejsce, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Naruszeniem wskazanego przepisu nie można natomiast skutecznie podważyć dokonanej w sprawie oceny dowodów - do czego w istocie zmierza zarzut sformułowany w pkt I.a petitum skargi kasacyjnej. Z treści przepisu zasadnie wywodzi się, że z uwagi na ustrojowy charakter art. 3 § 1 p.p.s.a., jego uchybienie nastąpi, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. np. wyroki NSA: z dnia 12 października 2017 r. II GSK 2845/17, z dnia 12 grudnia 2017 r. II GSK 943/16). Taki stan rzeczy w sprawie miejsca nie miał.
Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. - zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w powołanym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, ale ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Oznacza to, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Uzupełniające postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest więc dopuszczalne tylko w celu umożliwienia temu sądowi dokonania ustaleń służących ocenie zgodności zaskarżonej decyzji (postanowienia lub innego aktu, czy też czynności) z prawem, nie zaś w celu dokonania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej załatwionej zaskarżonym aktem lub czynnością (por. wyroki NSA: z dnia 1 września 2017 r. II GSK 3129/15, z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK 262/17).
Postawiony w rozpoznawanej sprawie Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego - nie zmierza natomiast do wykazania, że zgłaszane wnioski dowodowe miały na celu ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Nie sformułowano bowiem żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w wyniku którego to uchybienia doszło (mogło dojść) do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem - jak już wskazano - rzeczą Sądu I instancji, uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej, nie jest samodzielne czynienie ustaleń faktycznych a w następstwie ponowne rozpatrzenie sprawy.
Z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika nadto, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. W sytuacji zatem, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to fakt jego nieprzeprowadzenia przez sąd nie może być oceniany jako naruszenie przepisu postępowania, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2017 r. II GSK 3433/15, z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK 262/17). W myśl ostatniego z powołanych przepisów zarzut naruszenia przepisu postępowania może być mianowicie skuteczną podstawą kasacyjną tylko w razie wykazania, że uchybienie to mogło mieć wpływ - i to istotny - na wynik sprawy. Tego typu relacji miedzy ewentualnym naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a. a wynikiem sprawy nie wykazano.
Podstawami kasacyjnymi objęto też przepis art. 135 p.p.s.a. Stanowi on, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W zarzucie naruszenia tego przepisu ani też w jego uzasadnieniu nie wyjaśniono jednak, w czym przejawia się wskazywane uchybienie. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie poddaje się więc kontroli i tym samym nie może być uznana za skuteczną.
Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie popierają też zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. (pkt I. b i c petitum skargi kasacyjnej).
Pierwszy z powyższych przepisów określa wymogi uzasadnienia wyroku. Co do zasady przepis ten samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej - jeżeli zarzutem naruszenia tego przepisu strona nie zmierza do wykazania, że uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09).
Omawiana podstawa kasacyjna nie stawia przy tym zarzutu, że braki uzasadnienia uniemożliwiają stronie wdanie się w spór, czy też że wykluczają dokonanie kontroli kasacyjnej. Niewątpliwie naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie podważać ustaleń faktycznych sprawy ani też zasadności zastosowania przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżoną do WSA decyzją.
Art. 145 § 1 w pkt 1 p.p.s.a. wskazuje zaś jedynie, że sąd - uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie - uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi określone tym przepisem naruszenia prawa. Podzielić zatem należy pogląd, że przepis ten jest tzw. przepisem "wynikowym" i jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia przez Sąd I instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Aby zarzuty naruszenia tego przepisu mogły wywołać zamierzony przez skarżącą skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania czy wzorca materialnoprawnego - i przez to bezpodstawnie uznał działania organu w sprawie za prawidłowe.
W rozpoznawanej sprawie, mimo stawiania zarzutu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., nie wskazano jednak naruszenia jakich to przepisów prawa - dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ani też innych przepisów postępowania - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - Sąd I instancji wadliwie nie dostrzegł. Uzasadnienie zarzutu sugeruje, że w ocenie strony materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został przygotowany nierzetelnie. Zarzut ten nie wskazuje jednak do naruszenia jakich przepisów w tym zakresie doszło. W świetle powołanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) bez powołania konkretnych, jednoznacznie wskazanych przepisów prawa i wyjaśnienia sposobu ich naruszenia kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku na etapie postępowania kasacyjnego nie jest możliwa.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając żadnych usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.