Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1029/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2014 r. i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 6 sierpnia 2014 r. na drodze krajowej nr [...] na obwodnicy [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika marki Renault o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Schmitz o nr rej. [...]. Pojazdem kierował X., który wykonywał przejazd z ładunkiem podzielnym w postaci papieru w rolach na trasie Niemcy - Polska. Przewóz wykonywano w imieniu i na rzecz skarżącego. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia 6 sierpnia 2014 r. Podczas kontroli stwierdzono, iż ww. zespół pojazdów, poruszając się drogą krajową nr [...] o dopuszczalnym nacisku do 10 t, przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego stwierdzono przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej 10,7 t (po odjęciu dopuszczalnego błędu pomiaru w wysokości 2% zaokrąglonego w górę do 0,1 t) - przekroczenie o 0,7 t. W związku ze stwierdzonym naruszeniem [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
W wyniku odwołania skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 64 ust. 1, 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) i art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony stan faktyczny, z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Podmiot wykonujący przejazd ponosi odpowiedzialność za przejazd, a nie za załadunek, co oznacza, że kwestie związane z tym kto dopuścił się niewłaściwego rozmieszczenia towaru w pojeździe, jak kształtował się proces załadunku i rozmieszczania towaru nie są okolicznościami istotnymi dla uwolnienia się przez podmiot wykonujący przejazd z odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140 aa ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że żaden przepis prawa nie nakazuje obligatoryjnego powtórnego ważenia kontrolowanych pojazdów. Podkreślił, że podczas przeprowadzonej kontroli drogowej kontrolujący wskazał kierowcy na możliwość powtórzenia takiej czynności - z czego ten skorzystał. W tym stanie rzeczy Główny Inspektor Transportu Drogowego przyjął za wiarygodny i prawidłowy wynik pomiaru dokonanego w dniu 6 sierpnia 2014 r. Organ zauważył, że obowiązki związane z transportem drogowym wynikają z mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa i są tożsame dla wszystkich uczestników związanych z wykonywanym przejazdem. Brak dostosowania się do nich przesądza o braku należytej staranności, jak również o wpływie na powstałe naruszenie, bowiem świadczy o nieprzestrzeganiu zbioru zasad, którymi powinien kierować się podmiot wykonujący przejazd, aby do naruszenia nie doszło. W gestii podmiotu wykonującego przejazd jest takie zorganizowanie przejazdu i czynności towarzyszących przejazdowi, aby mając na względzie treść wynikających z przepisów prawa obowiązków nie narazić samego siebie na sankcje administracyjne, które są konsekwencją ich naruszenia.
Podmiot wykonując przejazd powinien mieć wiedzę na temat przewożonego ładunku w zakresie jego właściwości, ilości, trasy oraz parametrów pojazdu, którym przejazd jest wykonywany. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a kara pieniężna została nałożona zgodnie z obowiązującym prawem.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie obowiązków wynikających z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących prawidłowości i legalności dokonanego przez kontrolujących ważenia pojazdu, pomimo istnienia urzędowo potwierdzonych uzasadnionych wątpliwości. Zarzucił też naruszenie art. 140aa ust. 4 pkt 1 ppkt a i b ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, że ustalony stan faktyczny w sprawie nie uzasadnia zastosowania tego przepisu. W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła niektóre okoliczności realizowanego przejazdu, tj. jego międzynarodowy charakter oraz specyfikę przewożonego ładunku (papieru w rolach) wymagającego specjalnego zabezpieczenia w trakcie transportu, na którą to okoliczność wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyciągu z Wytycznych odnośnie europejskiej dobrej praktyki mocowania ładunków w transporcie drogowym.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.
Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Sąd stwierdził na wstępie, że organ dokonując spornych pomiarów (ważenia pojazdu) działał zgodnie z obowiązującymi w tym obszarze procedurami i wynik pomiarów w postaci stwierdzonego przekroczenia nacisku osi kontrolowanego zespołu pojazdów o 0,7 t nie budzi istotnych zastrzeżeń. Także brak drugiego ważenia pojazdu, z uwagi na fakultatywność tej procedury (żądanie kontrolowanego) i pouczenie o takiej możliwości kierującego pojazdem, co dokumentuje protokół kontroli z dnia 6 sierpnia 2014 r., nie stanowi podstawy do zakwestionowania legalności działań organu w tej sprawie.
W ocenie Sądu I instancji, wątpliwości budzi natomiast kwestia dokonania przez organy administracji oceny zaistnienia przesłanek z art. 140aa ust. 4 pkt 1 ppkt a i b ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, że ustalony stan faktyczny sprawy nie uzasadnia zastosowania tego przepisu. Jak bowiem wskazał skarżący, realizował on przejazd z ładunkiem stanowiącym papier w rolach, wymagający szczególnej staranności w trakcie transportu z uwagi na możliwość jego uszkodzenia, co powoduje, że musi być przewożony w odpowiedni sposób, na dowód czego skarżący przedłożył dokument w postaci wyciągu z Wytycznych Europejskiej Dobrej Praktyki mocowania ładunków w transporcie drogowym, w zakresie dotyczącym przewożenia papieru w rolach.
Sąd I instancji podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż kierujący kontrolowanym pojazdem nie miał wpływu na dokonanie jego załadunku dokonanego poza granicami kraju. W ocenie Sądu, organ wątpliwości tych nie wyjaśnił w sposób pozwalający na stwierdzenie, że przesłanki wyłączające odpowiedzialność przewoźnika, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 ppkt a i b ustawy Prawo o ruchu drogowym nie mogły znaleźć w tym przypadku zastosowania.
Sąd I instancji podkreślił ponadto, że do stwierdzonego naruszenia przepisów o transporcie drogowym doszło na drodze krajowej o dopuszczalnym nacisku osi do 10 t. Przekroczenie wyniosło 0,7 t (w sumie 10,7 t) przy obowiązującym maksymalnym nacisku osi dla dróg wynoszącym 11,5 t. Nałożenie w tej sytuacji kary pieniężnej stanowi kolejną kwestię budzącą wątpliwości Sądu, w związku z faktem wykonywania przez skarżącego przejazdu stanowiącego usługę transportu międzynarodowego. Sąd wskazał też, że stan faktyczny badanej sprawy w istocie odpowiada przesłankom określonym przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w piśmie z dnia 30 października 2015 r. (GGI.012.39.2015.003), będącego rodzajem wytycznych dla organów Inspekcji Transportu Drogowego, znanego Sądowi z urzędu.
Sąd podzielił stanowisko tego organu w kwestii możliwości naruszenia porządku prawnego Unii Europejskiej, w szczególności postanowień art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE w odniesieniu do wykonywania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej usług międzynarodowego przewozu drogowego, dlatego też kwestia nałożenia na stronę skarżącą kary finansowej wymaga dodatkowo zbadania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego także pod tym względem.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że wykazane wyżej nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy stanowią naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140aa ust. 4 pkt 1 ppkt a i b ustawy – Prawo o ruchu drogowym), które w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego skarga została uwzględniona.
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 w zw. art. 7 dyrektywy Rady nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U. UE.L.1996.235.59 - zwanej dalej dyrektywą 96/53/WE) przejawiające się w niewłaściwym zastosowaniu, polegającym na bezpośrednim zastosowaniu ich w krajowym porządku prawnym, podczas gdy przepisy dyrektywy można bezpośrednio stosować jedynie w sytuacji, gdy jej przepisy nie zostały implementowane do krajowego porządku prawnego oraz jeżeli przepisy dyrektywy nie mają charakteru fakultatywnego (umożliwiających stosowanie włączeń państwom członkowskim), a postanowienia dyrektywy 96/53/WE zostały w pełni implementowane do polskiego porządku prawnego w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 305 ze zm.), zaś art. 7 dyrektywy daje państwu członkowskiemu możliwość stosowania ograniczeń w poruszaniu się po niektórych drogach pojazdami samochodowymi, co znalazło swoje odzwierciedlenie w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061);
- 2) naruszenie prawa materialnego przejawiające się w niewłaściwym zastosowaniu - polegającym na niezastosowaniu lp. 38 załącznika nr I rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U z 2012r., poz. 1061), który to przepis wskazywał, iż odcinek drogi krajowej nr [...] na którym zatrzymano kontrolowany pojazd określał dopuszczalny nacisk osi pojedynczej 10 t, co jest zgodne z treścią art. 7 dyrektywy 96/53/WE;
- 3) naruszenie prawa materialnego, a to (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - zwanej dalej prd), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w zakresie dochowania należytej staranności oraz braku wpływu na powstanie naruszenia mieszczą się okoliczności takie jak: wykonywanie przewozu w ruchu międzynarodowym oraz nieprzekroczenie przez pojedynczą oś napędową pojazdu 11,5 t, podczas gdy w świetle brzmienia przepisu lp. 38 załącznika nr I rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012r., poz. 1061) poruszanie się po wymienionym w tym przepisie odcinku drogi krajowej było dozwolone jednie z naciskiem osi do 10 t, która to wartość została przekroczona, zatem wskazane przez Sąd okoliczności nie mogłyby stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 140 aa ust. 4 pkt 1 lit. a oraz b ustawy Prawo o ruchu drogowym, bowiem godziłyby bezpośrednio w zasadność przepisu lp. 38 załącznika nr I rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r., który miał zastosowanie do przewozów w ruchu międzynarodowym oraz krajowym;
- 4) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się m.in.:
- - w bezpodstawnym przyjęciu, iż organy administracji powinny odnieść się do okoliczności związanych ze stosowaniem Wytycznych Europejskich Dobrej Praktyki odnoszących się do mocowania ładunków w transporcie drogowym, podczas gdy strona nie powoływała się w toku postępowania administracyjnego na ten dokument, zatem organ nie mógł dokonać oceny ustalonego stanu faktycznego w tym zakresie, pod względem zaistnienia okoliczności o których mowa w art. 140 aa ust. 4 pkt 1 lit. a oraz b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zatem nie mogło dojść do naruszenia przez organ w tym względzie art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 aa ust. 4 pkt 1 lit. a oraz b ustawy - Prawo o ruchu drogowym;
- - w bezpodstawnym przyjęciu, iż organy administracji powinny odnieść się do okoliczności wykazanych w piśmie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2015 r. (GGI.012.39.2015.003) będących rodzajem wytycznych dla organów Inspekcji Transportu Drogowego, podczas gdy w chwili wydania ostatecznej decyzji administracyjnej w dniu [...] stycznia 2015 r. pismo Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie istniało, zatem nie można było dokonać oceny wskazanych w nich okoliczności na gruncie sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., zatem nie mogło dojść do naruszenia przez organy w tym względzie art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 aa ust. 4 pkt 1 lit. a oraz b ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
Skarżący nie skorzystał z prawa udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za skuteczne.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Według Sądu I instancji, za zasadniczy powód uchylenia zaskarżonej decyzji należało uznać brak wyjaśnienia przez organ administracji wszystkich okoliczności towarzyszących dokonanemu poza granicami kraju załadunkowi towaru – w tym okoliczności odnoszącej się do prawidłowości tego załadunku w świetle Wytycznych odnośnie europejskiej dobrej praktyki w zakresie mocowania ładunków w transporcie drogowym – co nie mogło pozostawać bez znaczenia dla potrzeby oceny, czy w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) ustawy Prawo o ruchu drogowym określający przesłanki wyłączające odpowiedzialność przewoźnika.
Ponadto, według Sądu I instancji, wyjaśnieniu powinna podlegać również kwestia odnosząca się do wartości stwierdzonego przekroczenia nacisku osi na drodze o dopuszczalnym nacisku osi do 10 t, w relacji do obowiązującego maksymalnego nacisku osi na drogach, którego wartość wynosi 11,5 t, a ponadto kwestia odnosząca się do korespondowania zaskarżonej decyzji z wytycznymi Głównego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie, w jakim dotyczy ono ryzyka naruszenia postanowień art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE w odniesieniu do wykonywanej na obszarze RP usługi międzynarodowego przewozu drogowego.
Jakkolwiek skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, to jednak nie ma podstaw, aby twierdzić, że za powód tego stanu rzeczy można i należałoby uznać naruszenie przez Sąd I instancji postanowień art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE, w tym zwłaszcza mające polegać na naruszeniu wymienionych postanowień dyrektywy unijnej w sposób, w jaki przedstawiono to we wniesionym środku zaskarżenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ogóle bowiem nie wynika, aby Sąd I instancji dokonywał jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych, przedmiotem których miałyby być postanowienia art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE, w rezultacie których miałby on wyrazić pogląd kwestionowany przez skarżący kasacyjnie organ, i którego konsekwencją miałoby być "bezpośrednie zastosowanie wymienionych postanowień dyrektywy, a to wobec braku ich prawidłowej implementacji do porządku krajowego" (por. zwłaszcza s. 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej).
Nic takiego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, co prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie organ podjął polemikę z nieistniejącym poglądem Sądu I instancji. Skoro tak, to omawiany zarzut kasacyjny, a mianowicie zarzut z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw i nieskuteczny.
Niemniej jednak, za uzasadnione należało uznać pozostałe zarzuty kasacyjne, a mianowicie zarzuty z pkt 2) – 4) petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.
W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga – co trafnie i słusznie jest eksponowane w skardze kasacyjnej – że w rozpatrywanej sprawie kontroli zgodności z prawem została poddana decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Ma to zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych w relacji do stanowiska Sądu I instancji, który wymienioną decyzję organu uznał za niezgodną z prawem.
W rozumieniu art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym, pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, potrzebę istnienia wskazanej kategorii pojazdów uzasadniają racjonalne i obiektywne względy nakazujące branie pod uwagę w ruchu pojazdów po drogach publicznych, również i tej naturalnej potrzeby, którą jest ochrona infrastruktury drogowej ukierunkowana na zapewnienie jej prawidłowej i bezpiecznej eksploatacji. Jasno i wyraźnie wynika to z art. 41 ustawy o drogach publicznych, który stanowiąc, iż po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, wprowadza jednocześnie – motywowany potrzebą ochrony dróg (zapewnienia ruchu tranzytowego) – wyjątek od tej zasady polegający na udzieleniu ministrowi właściwemu do spraw transportu kompetencji do ustalenia, w drodze rozporządzenia, wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, co koresponduje z postanowieniami art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE.
W wykonaniu wymienionego upoważnienia, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozporządzeniem z dnia 6 września 2012 r. określił wykaz dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.
Co przy tym nie mniej istotne z punktu widzenia spornej w sprawie kwestii, wyjątek o którym mowa w ust. 2 art. 41 ustawy o drogach publicznych ma swoje dalej jeszcze idące konsekwencje motywowane – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – przywołanymi już powyżej względami. Wyrażają się one mianowicie w tym, że jak wynika to z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego o odpowiedniej kategorii, a wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ. Z przywołanego przepisu jednoznacznie więc wynika, że warunkiem koniecznym ruchu pojazdu nienormatywnego jest obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia (por. ust. 3 art. 64), a co przy tym nie mniej istotne, zabrania się jednocześnie przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny – to jest ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków (art. 2 pkt 35b) – z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II (ust. 2 art. 64).
Konwencja językowa, którą operuje ustawodawca na gruncie przywołanych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że mają one charakter bezwzględnie obowiązujący, a co więcej, że ustanowione na ich gruncie nakazy (obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia) oraz zakazy (względny, bo nieodnoszący się do zezwoleń kategorii I lub II, zakaz przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny), w sytuacji ich naruszenia polegającego na niezastosowaniu się adresata tych przepisów do ustanowionego w nich nakazu lub zakazu, podlegają sankcji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 140aa ust. 1 przywołanej ustawy, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, a w przypadku – jak z kolei stanowi art. 140ab ust. 2 tej ustawy – naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.
W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne to, że strona skarżąca wykonywała przejazd pojazdem nienormatywnym, w rozumieniu art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym, na odcinku drogi krajowej, po którym mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, co w odniesieniu do tej okoliczności wynika z Załącznika nr 1 (lp.
38) do przywołanego rozporządzenia z dnia 6 września 2012 r. - jasno i wyraźnie wynika to również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym nie zakwestionowano prawidłowości wyników pomiaru i stwierdzonego w jego rezultacie przekroczenia nacisku na pojedynczą oś napędową o 0,7 t. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne również to, że wykonując przejazd strona skarżąca nie legitymowała się żadnym stosownym zezwoleniem na wykonywanie przewozu pojazdem nienormatywnym.
W świetle przywołanych okoliczności stanu faktycznego, gdy skonfrontować je z treścią przywołanych powyżej przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym sankcjonujących naruszenie określonych nimi nakazów oraz zakazów, za uzasadnione należało uznać stanowisko organu administracji o zaktualizowaniu się w rozpatrywanej sprawie przesłanek nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia.
Z punktu widzenia oceny ziszczenia się omawianych przesłanek odpowiedzialności administracyjnej, za chybione należało uznać eksponowanie przez Sąd I instancji argumentu o potrzebie uwzględniania tego, iż maksymalny dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej określony został na poziomie 11,5 t, skoro – w korespondencji do konsekwencji wynikających z art. 3 i art. 7 przywoływanej dyrektywy unijnej – ustawodawca krajowy ustanowił wyjątek od wymienionej zasady dając temu jednoznaczny wyraz w art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z § 1 przywoływanego rozporządzenia z dnia 6 września 2012 r. w związku z Załącznikiem nr 1 (lp.
38) do tego rozporządzenia. Podobnie – to jest, jako nieuzasadnione w świetle stanu faktycznego sprawy – należało ocenić stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim za nieprawidłowe uznał nieuwzględnienie przez organ treści pisma Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2015 r. W tej mierze, abstrahując już nawet od tego, że wymienione pismo pochodzi z daty późniejszej, niż data wydania zaskarżonej decyzji, przede wszystkim podkreślić należy, organ administracji publicznej do właściwości którego należy załatwienie konkretnej sprawy administracyjnej zobowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa, to jest na podstawie powszechnie obowiązujących aktów prawnych wydanych (podjętych) przez uprawnione do tego organy, a przywołane pismo nie stanowi źródła prawa i pozbawione jest jakiegokolwiek waloru normatywnego.
Ponownie odwołując się w okolicznościach stanu faktycznego sprawy do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z § 1 przywoływanego rozporządzenia z dnia 6 września 2012 r. w związku z Załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia, w spornym w sprawie zakresie (por. zarzut z pkt 3) – 4) petitum skargi kasacyjnej) podważyć należy również prawidłowość podejścia Sądu I instancji do art. 140aa ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Z przepisu tego wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w ust. 3 pkt 1: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.
Skoro z przywołanego przepisu ustawy Prawo o ruchu drogowym jednoznacznie wynika, że możliwość, a w konsekwencji również i samą skuteczność, powołania się na wymienione w nim okoliczności wyłączające odpowiedzialność, ustawodawca odniósł do naruszenia polegającego na wykonywaniu przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, to za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że tylko i wyłącznie w tak określonym zakresie na tak określone okoliczności można się powoływać. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym argumencie, że ustawodawca na gruncie omawianego przepisu nie dość, że wprost odwołuje się do wymienionego naruszenia, to przede wszystkim okoliczności wyłączające odpowiedzialność za jego popełnienie jednoznacznie wiąże z tymże właśnie naruszeniem, co odnosi się zarówno do oceny standardu wykonywania czynności związanych z przejazdem (art. 64 ust. 1 pkt 3 lit. a), jak i do wpływu na powstanie omawianego naruszenia – to jest naruszenia polegającego na wykonywaniu przejazdu pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia (art. 64 ust. 1 pkt 3 lit. b) – jak i do związanej z przejazdem wykonywanym pojazdem nienormatywnym sytuacji przekroczenia nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna przy jednoczesnym braku przekroczenia przez rzeczywistą masę pojazdu dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1. Każdą z wymienionych sytuacji ustawodawca wiąże więc z wykonywaniem czynności przejazdu, co oznacza, że w warunkach określonych w art. 140aa ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wyłączenie odpowiedzialności za naruszenie, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy okoliczności związanych wyłącznie z przejazdem.
Skoro zaś przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, o którym mowa w przywołanym przepisie wymaga zezwolenia, co stanowi warunek jego zgodności z prawem, to za uzasadniony w świetle przedstawionych argumentów należałoby uznać wniosek, że wymienione okoliczności wyłączające odpowiedzialność odnoszą się wymienionego warunku wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym, którym jest wymóg posiadania stosownego zezwolenia (albo, w sytuacji przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku niepodzielnego, zakaz jego wykonywania). Tym samym, dochowanie aktu należytej staranności, brak wpływu na zaistnienie omawianego naruszenia, jak i sytuację przekroczenia wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna, należy odnosić do wymienionego warunku wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym, nie zaś do innych poprzedzających ten przejazd czynności. Zwłaszcza gdy ponownie podkreślić, że w rozumieniu art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym, pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy.
W świetle przywołanego przepisu, w sytuacji, gdy za uzasadnione należałoby uznać założenie oraz wiążące się z nim oczekiwanie odnośnie do wiedzy o istnieniu – motywowanego potrzebą ochrony infrastruktury drogowej – wyjątku od zasady określonej w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a w związku z tym, świadomości uczynienia zadość obowiązkom (nakazom) wynikającym z art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (oraz zakazom ustanowionym w art. 64 ust. 2 tej ustawy), to nie sposób jest zasadnie – jak uczynił to Sąd I instancji, a co skarżący kasacyjnie organ słusznie podważa – poszukiwać usprawiedliwienia dla wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej, o której mowa w art. 140aa ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w argumentacji odwołującej się do załadunku towaru, w tym – tak jak w rozpatrywanej sprawie – w argumentacji eksponującej prawidłowość załadunku z Wytycznymi odnośnie europejskiej dobrej praktyki w zakresie mocowania ładunków w transporcie drogowym.
W świetle przedstawionych uwag, argumenty te nie pozostają w związku z istotą naruszenia przypisanego stronie, tym bardziej, że również prawidłowości mocowania ładunków w transporcie drogowym w ogóle nie sposób jest łączyć z wymogiem zezwolenia na wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych.
W związku z powyższym, omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za zasadne, a stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, za nieprawidłowe.
Stwierdzając, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii odnoszącej się do wykładni i zastosowania w rozpatrywanej sprawie przywołanych powyżej przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o drogach publicznych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych bez wymaganego zezwolenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów skargę tą należało uznać za niezasadną.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 6