Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2343/15, po rozpoznaniu skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości.
I
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Kontrola pojazdu marki Nissan o nr rej. [...], przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2014 r. w W. przy ul. M. przez funkcjonariusza Policji wykazała naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414; powoływanej dalej jako: u.t.d.) z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Pojazdem kierował P. B. Z kontroli sporządzono protokół, z którego wynika, że zatrzymany kierowca nie okazał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, podczas gdy w kontrolowanym pojeździe znajdowały się dwie pasażerki, a w momencie kontroli wydawał resztę z otrzymanych za przewóz pieniędzy.
Zgromadzone w czasie kontroli dokumenty Policja przekazała według właściwości do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, który z urzędu wszczął wobec skarżącego postępowanie w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Pismem z dnia 21 stycznia 2015 r., odpowiadając na pytanie WITD, Urząd [...] [...] poinformował, że Prezydent [...] [...] nie udzielił skarżącemu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. B. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za dokonanie naruszeń z załącznika nr 3 u.t.d.: 1/ wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, za które przewidziano karę w wysokości 8.000 zł oraz 2/ wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b ustawy, za które przewidziano karę w wysokości 8.000 zł. Suma kar pieniężnych za stwierdzone podczas kontroli naruszenia wyniosła 16.000 zł i na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy została ograniczona do wysokości 10.000 zł.
Odwołanie od powyżej decyzji wniósł P. B., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego i wydanie decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Nadto wskazał na naruszenie art. 8 i art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez brak pouczenia skarżącego o prawie odmowy składania wyjaśnień oraz przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony w związku z niedopatrzeniem kontrolujących, skutkiem czego nie dało się przeprowadzić dowodu z przesłuchania pasażerek w charakterze świadków. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania G. B. w charakterze świadka w celu wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywał przewóz okazjonalny samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego. GITD nie uwzględnił zarzutu nieprzeprowadzenia dodatkowych dowodów na okoliczność nieprowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Według organu nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej, nie wyłącza odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Organ odwoławczy nie dał wiary argumentom strony dotyczącym wykonywania przewozu w formie przysługi.
W ocenie GITD, przeczy temu materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu. Fakt przyjęcia od pasażerek zapłaty za przejazd wyklucza możliwość świadczenia usług niezarobkowo. Nadto wziął pod uwagę okoliczność w postaci posługiwania się przez kierującego tabletem z zainstalowaną w nim aplikacją służącą do przyjmowania zleceń na przewóz osób. W ocenie organu odwoławczego, bezspornym jest, że skarżący z tabletu stanowiącego własność współwłaściciela pojazdu, G. B., korzystał w momencie zatrzymania do kontroli, ponieważ tablet był wówczas włączony i uruchomiona była zainstalowana w nim aplikacja służąca do przyjmowania zleceń na przewóz osób.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. B. wniósł o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że zarzucone mu naruszenia może popełnić wyłącznie podmiot wykonujący przewóz drogowy, ponieważ tylko na taki podmiot nałożono obowiązek legitymowania się licencją i wykonywania przewozu pojazdem spełniającym odpowiednie kryteria konstrukcyjne.
W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję w całości.
Sąd I instancji stwierdził, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący wykonywał okazjonalny przewóz drogowy samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b oraz wykonywał przewóz drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Zdaniem WSA, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżący wykonywał usługę przewozu okazjonalnego.
Skarżący przyznał jedynie, że przewoził dwie osoby z "czystej uprzejmości". Nie przesłuchano jednak tych osób dla potwierdzenia charakteru przewozu. Brak też paragonu na potwierdzenie wykonania usługi przewozu okazjonalnego, co nie jest sporne. Nie czyni zadość udowodnieniu charakteru przewozu, w tym wypadku okazjonalnego, jedynie notatka urzędowa. Organ twierdzi, że dowodem jest też tablet znajdujący się w samochodzie. Sąd wskazał, że nie stanowi on jednak własności skarżącego. Podkreślił przy tym, że analiza wyświetlonych na tablecie danych nie wskazuje w żaden sposób na to, aby skarżący wykonywał jakiekolwiek przewozy, korzystając z aplikacji służącej do przyjmowania zleceń na ich wykonywanie.
Zdaniem Sądu I instancji, organ nie udowodnił, że decyzja o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej jest zasadna. Wobec niepodjęcia przez organ wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, WSA uchylił zaskarżoną decyzję.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
- - przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony prawidłowo, gdyż organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego i nie udowodniły, że w dniu kontroli drogowej strona wykonywała przewóz okazjonalny osób podczas, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sposób jednoznaczny wynika, że Pan P. B. w dniu [...] kwietnia 2014 r. taki przewóz wykonywał.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji odpowiada prawu. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera wad, które mogłyby powodować jego uchylenie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA stwierdził, że w sprawie wątpliwości budzi uznanie zdarzenia zaistniałego w dniu kontroli za przewóz okazjonalny wykonywany przez skarżącego. Kwestia ta - mając decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - nie została, w ocenie Sądu, wyjaśniona przez organy orzekające. Zdaniem WSA, organ nie wyjaśnił należycie sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy nie potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący wykonywał okazjonalny przewóz drogowy samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego bez wymaganego zezwolenia lub licencji. Sad wskazał przy tym na braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym w postaci: nieprzesłuchania pasażerek na okoliczność określenia charakteru przewozu, braku paragonu potwierdzającego wykonanie usługi przewozu okazjonalnego.
Po drugie organ nie ustalił, czy dane wyświetlone na tablecie znajdującym się w kontrolowanym samochodzie wskazują na wykonywanie jakichkolwiek przewozów przez skarżącego przy użyciu aplikacji służącej do przyjmowania zleceń. Spornych kwestii nie rozstrzyga ani notatka urzędowa z kontroli, ani protokół z kontroli.
Odnosząc się w tym kontekście do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na niewłaściwą redakcję i błąd skargi kasacyjnej w sformułowaniu zarzutu naruszenia ww. przepisu. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a. poprzez określenie paragrafu, który w jego ocenie został naruszony przez Sąd I instancji mimo, iż przepis ten zawiera cztery paragrafy.
Również uzasadnienie skargi kasacyjnej braku tego nie eliminuje poprzez doprecyzowanie zarzucanego przepisu i wskazanie jego pełnej jednostki redakcyjnej. W uzasadnieniu zarzutu brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).
W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Sytuacja taka uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Organ skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wadliwe przyjęcie, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony prawidłowo z powodu niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zobowiązane są zatem w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, mając na celu dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie WSA słusznie uznał, że takiego działania po stronie organu nie było. Na tle zgromadzonego materiału, który w ocenie sądu kasacyjnego okazał się być niewystarczający do przypisania skarżącemu odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa materialnego, organy nie mogły nawet w sposób prawidłowy dokonać ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy.
Brak zeznań pasażerek na okoliczność wykonywanej na ich rzecz przez skarżącego czynności oraz zaprzeczenia skarżącego w zakresie spełnienia przez niego przesłanek przewozu okazjonalnego powodują, że nie można było uznać tak zabranego materiału dowodowego za wystarczający i prawidłowy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w ogóle tego przepisu nie stosował. Ponadto stwierdzić należy, że pomimo sformułowania tego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, nie został on w żaden sposób uzasadniony, a strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała nawet, w jakiej postaci nastąpiło naruszenie powołanego przepisu – czy to poprzez jego błędną wykładnię, czy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, czy też poprzez brak jego zastosowania w ogóle. Stąd też zarzut ten, nie dość, że niewłaściwie skonstruowany i nieuzasadniony, to jeszcze jako w ogóle niewskazany w uzasadnieniu Sądu I instancji, nie mógł przynieść zamierzonego skutku i przyczynić się do uchylenia wyroku WSA.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji