Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2234/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ograniczył A. Sp. z o. o. w W. (dalej "skarżąca") prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, zawartego w załączonym do akt sprawy piśmie C. S.A. w W. (dalej "C.") z [...] czerwca 2014 r. oraz piśmie z [...] lipca 2016 roku, opatrzonym klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa".
Prezes UKE zwrócił uwagę, że w obydwu powyższych pismach C. przedstawiła dane dotyczące przedsiębiorstwa, które wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503, ze zm., dalej "u.z.n.k."), gdyż:
- 1. są one ściśle związane z prowadzoną przez C. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą,
- 2. informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one nieznane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą,
- 3. podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony.
Organ zauważył, że w zakresie objętym zastrzeżeniem, C. zawarła dane dotyczące ruchu telekomunikacyjnego przychodzącego do sieci C. oraz procentowy udział ruchu niedozwolonego w nim zawartego, przy czym informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Podjęła też konieczne działania w celu zachowania ich poufności. Informacje te posiadają dla C. wartość gospodarczą. C. zaznaczyła, że zastrzeżone dane mają charakter przetworzony i stanowią zamkniętą całość. Tak przetworzona informacja, odczytywana kompleksowo – nie była udostępniona podmiotem trzecim, w tym skarżącej. Wobec tego uzasadnione było twierdzenie, że nie jest w interesie C. udostępnianie takich danych innym podmiotom działającym na rynku telekomunikacyjnym – w tym przypadku skarżącej.
WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie.
Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że informacje, o których zastrzeżenie wniosła C. są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Są one związane z prowadzoną przez C. działalnością gospodarczą. C. niewątpliwie podjęło też niezbędne działania w celu zachowania poufności owych informacji, które posiadają dla niej wartość gospodarczą.
WSA uznał, że ograniczenie dostępu do tych informacji ma na celu uniemożliwienie zdobycia informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa przez operatorów konkurencyjnych, a tym samym uniemożliwienie tym operatorom ewentualnego konkurowania z C. w sposób nieuczciwy. Sąd podzielił stanowisko organu, że udostępnienie wskazanych danych skarżącej mogłoby prowadzić do uzyskania przez nią przewagi konkurencyjnej.
Sąd zaznaczył, że tylko część informacji zawartych w piśmie z [...] lipca 2016 r. została objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, gdyż pismo zostało również sporządzone w formie jawnej z wyłączeniem zastrzeżonych elementów i z tym strona skarżąca miała możliwość zapoznania się. Zastrzeżone informacje nie zostały jednocześnie ujawnione do wiadomości publicznej, są one nieznane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą, podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez specjalnych starań z ich strony.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom strony skarżącej, Prezes UKE dokonał wszechstronnej i całościowej analizy informacji zawartych w spornych pismach, co do których organ regulacyjny ograniczył prawo wglądu. Organ wszechstronnie zbadał, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.
Sąd uznał, że organ nie naruszył art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w zw. z art. 207 ust.1 p.t.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła:
naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2019 r., poz. 2167; dalej "p.u.s.a.") w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2460 ze zm.; dalej "p.t.") prowadzące w efekcie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a.") przez uznanie danych zastrzeżonych przez C. za tajemnicę przedsiębiorstwa zasługującą na ochronę prawną, w sytuacji gdy odmowa skarżącej wglądu do części materiału dowodowego w sprawie odbiera spółce możliwość ochrony jej praw w toku postępowania, a zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.");
3 art. 141 § 4 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd I instancji niedostatecznie wyjaśnił podstawy wyroku i nie ustosunkował się do zarzutu skarżącej zawartego w uzasadnieniu skargi w zakresie naruszenia jej prawa do obrony i poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że spółce odmówiono dostępu jedynie do części akt sprawy, podczas gdy jest to okoliczność bez znaczenia, biorąc pod uwagę sens stawianego zarzutu.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy, zatem NSA mógł zbadać legalność wydanego wyroku w granicach zarzutów.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien zaś nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).
W pierwszej kolejności należało rozpoznać najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje elementy, które powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Przypomnieć należy, że prawidłowe uzasadnienie wyroku sądu I instancji jest niezwykle istotne, ponieważ ma na celu wyjaśnienie podstaw orzeczenia i przekonanie stron co do słuszności tego rozstrzygnięcia.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122). Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Skarżąca, stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazuje, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego za niezasadny uznał zarzut uniemożliwienia skarżącej obrony jej praw w konsekwencji wydania postanowienia o ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego przez spółkę skutku. Jak bowiem zostało już powiedziane, autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać naruszony jego zdaniem przepis postępowania, lecz również wskazać wpływ naruszenia na wynik sprawy. Tego ostatniego obowiązku skarżąca nie dopełniła. Z uwagi więc na związanie granicami skargi kasacyjnej, NSA nie miał możliwości zbadania tak postawionego zarzutu. Wobec tego zarzut wskazany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej został uznany za niezasadny.
Wobec tego należało przejść do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 207 ust. 1 p.t. skutkujące odebraniem spółce możliwości ochrony jej praw.
Przede wszystkim nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że organ niesłusznie objął opisane powyżej pisma ochroną. Jak bowiem zasadnie stwierdził Sąd I instancji w ślad za organem, informacje zawarte w pismach C. były powiązane z prowadzoną przez tę spółkę działalnością gospodarczą, miały dla niej wartość gospodarczą, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej i podjęto w stosunku do nich działania w celu zachowania poufności. Tym samym, w ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował wydanie przez organ postanowienia o ograniczeniu prawa wglądu do części materiału dowodowego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. Stanowiło to bowiem konsekwencję uznania informacji pochodzących od C. za tajemnicę przedsiębiorstwa.
Zdaniem NSA, nie można w takiej sytuacji uznać, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie doszło do niezasadnej odmowy stronie prawa wglądu do materiału dowodowego z powodów wskazanych powyżej. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska skarżącej, że odmówiono jej prawa do obrony. Organ zastosował bowiem – prawidłowo – środek przewidziany przez prawo. Z tego powodu twierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo nie znajduje uzasadnienia i zarzut ten nie mógł być uwzględniony.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Należy przypomnieć, że przepisy te wyznaczają zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej, a mianowicie – że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. W orzecznictwie w i doktrynie przyjmuje się, że przepisy te mogłyby być naruszone przez to, że sąd administracyjny mimo swojej właściwości oraz zachowania przez skarżącego wszystkich wymogów formalnych nie rozpoznałby skargi w ogóle, bądź też dokonał kontroli zaskarżonego aktu na podstawie innych kryteriów niż legalność (por. A. Puczko, Komentarz do art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, [w:] Ustrój Naczelnego Sądu Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2013 i powołane tam orzecznictwo). Do takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie doszło. Organ ocenił bowiem zaskarżone postanowienie pod kątem jego legalności. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z jej wynikiem, nie może być kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.
Z tych powodów należało uznać zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej za niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował przed WSA, był obecny na rozprawie.