Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt III SA/Kr 623/04 oddalił skargę Gminy Obrazów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dnia 19 maja 2004 r. w przedmiocie uchwały Rady Gminy w Obrazowie z dnia 18 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Obrazów na rok 2004. Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujący stan faktyczny:
W roku 2000 Gmina Obrazów przystąpiła do Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki i przyjęła statut tego Związku. Uchwałami z dnia 2 marca 2001 r. nr XIII/3/2001 oraz z dnia 12 września 2003 r. nr III/11/2003 Zgromadzenie Związku zadecydowało o wybudowaniu przez Związek Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w Jańczycach w celu odbioru odpadów z obszaru objętego działalnością Związku. Uchwałą z dnia 12 września 2003 r. nr III/12/2003 Zgromadzenie Związku określiło udział własny każdej z Gmin członków Związku w finansowaniu powyższej inwestycji w latach 2004 - 2005. Dla Gminy Obrazów wkład ten wyniósł odpowiednio 107.373,25 w 2004 r. oraz 54.980,70 w 2005 r. Uchwała Rady Gminy w Obrazowie z dnia 18 marca 2004 r. nr XX/118/2004 w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Obrazów na rok 2004 nie przewidywała wpłacenia kwoty 107.373,25 zł w 2004 r. na budowę Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w Jańczycach.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach w dniu 14 kwietnia 2004 r. na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity z 2001 r., Dz. U. Nr 55, poz. 577 ze zm.) podjęło uchwałę nr 34/2004 nakazującą Radzie Gminy w Obrazowie dokonanie stosownej korekty budżetu Gminy, aby budżet przewidywał zobowiązania finansowe Gminy wobec Związku. Gmina Obrazów nie zastosowała się do wezwania Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach, natomiast w dniu 29 kwietnia 2004 r. Rada Gminy w Obrazowie zadecydowała o wystąpieniu Gminy ze Związku. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach w dniu 19 maja 2004 r. podjęło uchwałę nr 44/2004, którą uznało uchwałę Rady Gminy w Obrazowie z dnia 18 marca 2004 r. nr XX/118/2004 w sprawie uchwalenia budżetu na rok 2004 za podjętą z istotnym naruszeniem prawa oraz dokonało stosownej zmiany budżetu Gminy Obrazów na rok 2004.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając zarzuty skargi Gminy Obrazów za nieuzasadnione podniósł, że organ nadzoru prawidłowo wskazał, iż brak sprzeciwu Gminy wobec uchwał Zgromadzenia Związku z dnia 2 marca 2001 r. nr XIII/3/2001, z dnia 12 września 2003 r. nr III/11/2003 oraz z dnia 12 września 2003 r. nr III/12/2003 spowodował, że uchwały te uprawomocniły się i na Gminie ciąży obowiązek wykonania obowiązków określonych tymi uchwałami. Budowa Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w Jańczycach stanowiła realizację zadań publicznych Gmin-członków Związku (art. 7 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / Dz.U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm./, a więc nie ma oparcia w prawie twierdzenie skarżącej, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach przekroczyła swoje kompetencje wprowadzając zmiany do budżetu Gminy Obrazów. Samo podjecie przez Radę Gminy uchwały o wystąpieniu ze Związku nie powoduje ustania członkostwa w Związku.
Procedura występowania ze związku obejmuje dodatkowo wniosek Zarządu Związku oraz stosowną uchwałę Zgromadzenia Związku. Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach mogła zatem wprowadzić do budżetu Gminy Obrazów stosowne kwoty na budowę Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w Jańczycach, ponieważ Gmina nadal była członkiem Związku. Sąd nie podzielił stanowiska Gminy, że przystąpienie Gminy do Związku jak i wystąpienie z niego są czynnościami prawa cywilnego.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Obrazów oparła na naruszeniu prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że zaskarżony wyrok narusza art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz § 21 ust. l Statutu Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki, wprowadzonego Zarządzeniem Nr 16 Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia 24 maja 1994 r. w sprawie ogłoszenia Statutu EZGDK / Dz. Urz. nr 7, poz. 90/, które to przepisy jednoznacznie wskazują na możliwość wystąpienia członków ze związku bez ponoszenia konsekwencji finansowych.
Zgodnie z art. 67 ust 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym statut związku powinien określać między innymi zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych. Statut nie określa rozliczeń majątkowych przy występowaniu ze Związku, dlatego też wpłata środków finansowych określona w Uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 19 maja 2004 r. przez gminę jest w świetle powyższego nieuzasadniona. Skarżąca podniosła, że § 21 ust. l Statutu Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki jednoznacznie wskazuje, że utrata członkostwa następuje poprzez wystąpienie ze Związku na podstawie uchwały rady gminy oraz powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r. I CK 265/02 (OSNC 2004/6/99), z którego wynika, że związek i gminę łączy stosunek cywilnoprawny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach wniosła o jej oddalenie podkreślając, że wystąpienie Gminy Obrazów ze Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki możliwe jest dopiero po zachowaniu procedury określonej w Statucie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Związek jest formą publicznoprawną współdziałania gmin. Zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zasady przystępowania i występowania członków związku międzygminnego oraz zasady rozliczeń majątkowych określa Statut. Sąd I instancji trafnie zinterpretował postanowienia Statutu Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki, który wprawdzie w § 21 stwierdza, że utrata członkostwa następuje poprzez wystąpienie ze Związku na podstawie uchwały rady gminy, ale jednocześnie przewiduje procedurę wystąpienia, która obejmuje wniosek Zarządu oraz uchwałę Zgromadzenia Związku (§ 8 pkt 1 i oraz § 12 pkt 1 Statutu). Z niekwestionowanych ustaleń Sądu nie wynika, by takie czynności Zarządu i Zgromadzenia Związku miały miejsce. Rada Gminy Obrazów powołuje się na swoją uchwałę o wystąpieniu, którą podjęła przed uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dnia 19 maja 2004 r. Skarżąca w toku postępowania nie podnosiła nawet, by przed tą datą uchwała została Związkowi doręczona.
Sąd I instancji trafnie podkreślił, że utrata członkostwa następuje wprawdzie poprzez wystąpienie ze Związku, ale Statut jednocześnie określił procedurę wystąpienia ze Związku, która w niniejszej sprawie nie została wyczerpana. Do kompetencji Zarządu należy bowiem wnioskowanie do Zgromadzenia o wykreślenie członka (§ 12), a Zgromadzenie podejmuje w tym przedmiocie stosowną uchwałę (§ 8). Podzielając zatem pogląd prezentowany w zaskarżonym wyroku co do skutków przyznania w Statucie kompetencji innym organom Związku, nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym i § 21 ust. l Statutu Związku. Związek międzygminny ma na celu realizację zadań publicznych, a jego powołanie i rejestracja następują na zasadach określonych w prawie administracyjnym a nie w prawie cywilnym. Nawet gdyby jednak przyjąć, wbrew postanowieniom Statutu, że organom Związku nie przyznano żadnych kompetencji w procedurze obejmującej wystąpienie ze Związku, należy podkreślić, że z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń nie wynika, by taka uchwała została Związkowi doręczona.
W literaturze wskazuje się bowiem na możliwość przyjęcia w statucie związku międzygminnego formuły wystąpienia tylko przez złożenie oświadczenia woli, ale wówczas stosunek członkostwa danej gminy ustaje z chwilą dojścia tego oświadczenia do adresata (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2004 r., s. 457).
Niezależnie od znaczenia skutków podjęcia uchwały o wystąpieniu należy zauważyć, że uchwała w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Obrazów na rok 2004 została podjęta w dniu 18 marca 2004 r., natomiast Rada Gminy w Obrazowie podjęła uchwałę o wystąpieniu w dniu 29 kwietnia 2004 r. w następstwie prowadzonego przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Kielcach postępowania nadzorczego. W tym kontekście należy podkreślić, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych kontrola zgodności z prawem uchwał budżetowych następuje według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu podjęcia uchwały. Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach nie mogła zatem uwzględnić skutków uchwały Gminy o wystąpieniu ze Związku także dlatego, że została ona podjęta po uchwaleniu budżetu.
Okoliczność, że uchwała ta była następstwem wszczęcia postępowania nadzorczego nie ma znaczenia, gdyż w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dnia 14 kwietnia 2004 r. nie wezwano Gminy Obrazów do wystąpienia ze Związku, ale do dokonania stosownej korekty budżetu. W skardze kasacyjnej Gmina powołała wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r. I CK 265/02 (OSNC 2004/6/99), z którego wynika, że związek i gminę łączy stosunek cywilnoprawny. Warto zauważyć, że w powołanym orzeczeniu Sąd Najwyższy jedynie uznał, że spór dotyczący rozliczeń między związkiem gmin a uczestniczącą w nim gminą jest sprawą cywilną i nie zajmował skutkami uchwały gminy o wystąpieniu ze związku dla uchwały budżetowej.
Z przedstawionych względów Sąd działając na podstawie art. 183 § 1 oraz 184 i art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną uznając, że zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut nie jest uzasadniony a brak jest przesłanek, które podlegają rozważeniu z urzędu.