Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę J K na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatu P Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Kierownik Biura Powiatu P. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił J K przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu organ podał, że po wyznaczeniu liczby punktów dla wszystkich wnioskodawców, którzy spełnili warunki, Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR ustalił kolejność przysługiwania renty strukturalnej w województwie łódzkim oraz dokonał określenia, które spośród wniosków mieszczą się w limicie środków. Lista z kolejnością wnioskodawców, którym będzie przysługiwała renta strukturalna, została podana do wiadomości publicznej w dniu 28 stycznia 2011 r., na stronie internetowej ARiMR.
Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że warunki przyznania renty strukturalnej oparte są o obiektywne 4 kryteria, takie jak wielkość przekazywanego gospodarstwa, powierzchnia gospodarstwa rolnego po przekazaniu, przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz osoby fizycznej poniżej 40 roku życia oraz przekazanie gospodarstwa następcy. Ponadto stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. Jednak uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy, a zatem brak jest podstaw do jej uchylenia.
W ocenie organu po wyznaczeniu liczby punktów dla wnioskodawców, którzy spełnili warunki organ administracji ustalił kolejność przysługiwania renty strukturalnej w województwie łódzkim oraz dokonał określenia, które spośród wniosków mieszczą się w limicie środków. Lista wnioskodawców, którym będzie przysługiwała renta strukturalna została podana do wiadomości publicznej w dniu 28 stycznia 2011 r. na stronie internetowej ARiMR. Następnie, dnia 8 marca 2011 r. Komisja Europejska przedstawiła negatywne stanowisko w odniesieniu do propozycji zwiększenia liczby beneficjentów działania "Renty strukturalne".
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów artykułów 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na uchybienia uzasadnienia organu I instancji lecz swoją decyzję również uzasadnił lakonicznie, uniemożliwiając dokonanie oceny zgodności decyzji z prawem.
W sprawie bezsporne pozostaje, iż skarżący spełniał warunki wymienione w § 4 pkt 1 – 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. Nr 109, poz. 750 ze zm.), dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. Liczbę punktów przyznaną skarżącemu wyliczono na podstawie wzorów matematycznych przewidzianych w § 19 ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia. Jednakże organ administracji podstawiając do wzoru dane liczbowe dotyczące średniej powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie rolnym w województwie, a także odnosząc się do średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju nie powołał źródeł, w oparciu o które określił te powierzchnie.
Brak powyższych informacji w uzasadnieniu decyzji narusza przepisy artykułów 7, 8, 9 i 11 k.p.a.
Poza tym na stronie internetowej ARiMR nie poinformowano rolników ubiegających się o przyznanie renty strukturalnej o ilości punktów uzyskanych przez poszczególnych wnioskodawców. Komunikat Prezesa ARiMR z dnia 28 stycznia 2011 r. dotyczący województwa Ł. zawierał jedynie listę osób, którym rentę przyznano, ale lista nie zawierała liczby punktów przyznanych tym osobom.
Organ w uzasadnieniu decyzji powinien wyjaśnić stronie jaką kwotą przeznaczoną do podziału dysponował, jakie były szczegółowe kryteria przyznawania renty strukturalnej i dlaczego skarżącemu renty nie przyznano. Organ winien przekonać swoim uzasadnieniem stronę, że decyzja, choć dla niej niekorzystna, jest zgodna z prawem.
Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
1/ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: § 19a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organy winny wskazać oprócz listy zawierającej wykaz rolników, którym przyznano rentę strukturalną, jeszcze liczbę punktów uzyskanych przez poszczególnych beneficjentów;
2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie się tylko do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., brak jest natomiast wskazania w jakim stopniu uchybienia przepisów postępowania jakich dopuścił się organ mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego, zarzucając im niepełne uzasadnienie decyzji, tj. naruszenie art. 7, 8, 9, i 11 k.p.a. poprzez niewskazanie źródła danych o średnich powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie rolnym w województwie i w kraju, a także nie wskazanie liczby punktów przyznanych i poszczególnych rolnikom, w sytuacji gdy uchybienia te nie wpływają na treść rozstrzygnięcia organów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238–240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).
Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez WSA w zaskarżonym wyroku tylko do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., przy braku wskazania w jakim stopniu uchybienia przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ mogły, mieć wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za zasadne.
W konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając im niepełne uzasadnienie decyzji, tj. naruszenie art. 7, 8, 9, i 11 k.p.a. poprzez niewskazanie źródła danych o średnich powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie rolnym w województwie i w kraju, a także nie wskazanie liczby punktów przyznanych i poszczególnych rolnikom, w sytuacji gdy uchybienia te nie wpływają na treść rozstrzygnięcia organów, należy uznać za błędne. Uchylając decyzje administracyjne w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.,p.s.a.
Sąd I instancji musi mieć na względzie, iż nie każde naruszenie przez organ przepisów postępowania może spowodować wydanie takiego kasacyjnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, a jedynie takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. "Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie komentowanego przepisu jest więc nie tylko wskazanie przepisów proceduralnych, którym organ uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej podejmowanej w zaskarżonym akcie przez organ." (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 332/05, Legalis). Analizując ten zarzut należy podnieść, iż sposób ustalania list rankingowych reguluje § 19a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r., który stanowi, że: "Kierownik biura powiatowego Agencji, w terminie 7 dni od dnia przyznania dla każdego z wniosków o przyznanie renty strukturalnej punktów na podstawie kryteriów, o których mowa jest w § 19 ust. 5, przekazuje właściwemu dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji informacje o tych wnioskach, która zawiera imiona i nazwiska wnioskodawców, liczbę punktów przyznanych poszczególnym wnioskom, zapotrzebowanie na środki wynikające z każdego z wniosków, powierzchnie użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego wnioskodawcy oraz powierzchnię użytków rolnych wchodzących w skład tworzonego gospodarstwa rolnego osoby przejmującej." (ust. 1). "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 1, od wszystkich biur powiatowych danego oddziału, ustala kolejność przysługiwania renty strukturalnej w danym oddziale regionalnym oraz dokonuje określenia, które spośród tych wniosków mieszczą się w odpowiednim limicie środków w danym województwie określonym w przepisach w sprawie podziału środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, przez wskazanie tego wniosku, który jako pierwszy zawiera zapotrzebowanie na środki, którego część stanowiąca sumę środków, jakie maksymalnie miałyby być wypłacone danemu wnioskodawcy przez 52 miesiące, przekracza wysokość odpowiedniego limitu środków w danym województwie." (ust. 2). "O kolejności przysługiwania renty strukturalnej decyduje suma uzyskanych punktów, z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, przyznanych na podstawie kryteriów, o których mowa w § 19 ust. 5." (ust. 3). "W pierwszej kolejności renta strukturalna przysługuje wnioskodawcom, których wnioski o przyznanie renty strukturalnej otrzymały największą liczbę punktów." (ust. 4). "W przypadku wniosków o przyznanie renty strukturalnej o takiej samej liczbie punktów, o kolejności przyznawania rent strukturalnych decyduje powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, począwszy od największej." (ust. 5). "W przypadku wniosków o przyznanie renty strukturalnej o takiej samej liczbie punktów, w ramach których przekazywane są gospodarstwa rolne o identycznej powierzchni użytków rolnych, kolejność określa się według powierzchni użytków rolnych wchodzących w skład tworzonego gospodarstwa rolnego, począwszy od największej." (ust. 6). "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji, w terminie 7 dni od dnia ustalenia kolejności przysługiwania rent strukturalnych w sposób określony w ust. 1-6 oraz wskazania wniosków, w przypadku których uwzględnienia przekroczona zostaje wysokość limitu środków w danym województwie, przekazuje do Prezesa Agencji informację o tej kolejności, zawierającą imiona i nazwiska wnioskodawców, liczbę punktów przyznanych poszczególnym wnioskom oraz zapotrzebowanie na środki wynikające z każdego z tych wniosków." (ust. 7).
Z punktu widzenia analizowanych zarzutów skargi kasacyjnej najistotniejsza jest treść ust. 8 § 19a rozporządzenia, z której wynika, iż Prezes Agencji w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 7, podaje do publicznej wiadomości, na stronie internetowej administrowanej przez Agencję, informację o kolejności wnioskodawców, którym będzie przysługiwała renta strukturalna w poszczególnych województwach, która zawiera imiona i nazwiska wnioskodawców. A zatem nie ma wątpliwości, iż ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku publikacji innych danych niż: 1) kolejność wnioskodawców, którym będzie przysługiwała renta, 2) imiona i nazwiska wnioskodawców.
Zatem za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji rozpoznając sprawę pominął w treści zaskarżonego wyroku § 19a ust. 8 rozporządzenia, zarzucając organowi, iż niepodanie ilości punktów uzyskanych przez poszczególnych beneficjentów jest naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 k.p.a. (zasada dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy), art. 8 k.p.a. (zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy), art. 9 k.p.a. (zasada informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy) i art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Te same zasady Sąd I instancji uznał za naruszone przez organ wskutek braku w treści decyzji organu podania źródeł danych o średnich powierzchniach użytków rolnych w gospodarstwie rolnym województwie i kraju. Tymczasem stosownie do treści § 25 rozporządzenia "średnią powierzchnię gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju za rok 2006 przyjmuje się na podstawie informacji ogłoszonych przez Prezesa Agencji na podstawie art. 56 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej." Jak słusznie podkreśla organ dane te są udostępnione na ogólnodostępnej stronie internetowej Agencji, a w samej decyzji wyraźnie organ zawarł wartości średnich powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie rolnym (w tej części decyzji, w której objaśniono wzory i dokonano podstawień wartości wynikających z wniosku strony, a niezbędnych do wykonania obliczeń w celu ustalenia ilości punktów przyznanych wnioskodawcy).
Rację ma także skarżący kasacyjnie organ, iż zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego są zmodyfikowane w postępowania w sprawie przyznania renty strukturalnej poprzez treść art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Art. 21 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 art. 21 ustawy stanowi, że: "W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się".
Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przez Sąd I instancji w tej sprawie przez organy administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego statuujących wymienione zasady ogólne, także w związku z treścią art. 21 ustawy.
Jak już zaakcentowano wyżej stosownie do treści art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. nie każde uchybienie przepisów postępowania jest podstawą do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W analizowanej sprawie rozstrzygnięcie organu opierało się na czterech obiektywnych kryteriach: 1) wielkości przekazywanego gospodarstwa, 2) powierzchni gospodarstwa rolnego po przekazaniu, 3) faktu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz osoby fizycznej poniżej 40 roku życia, 4) faktu przekazania gospodarstwa rolnego następcy.
W świetle tych kryteriów rację ma organ twierdząc, iż nie jest możliwym aby wady uzasadnienia decyzji, tj. ewentualne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., mogły wpłynąć w sposób istotny na rozstrzygnięcie sprawy (por. s.5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W analizowanej sprawie zaskarżona decyzja spełnia wszystkie kryteria wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. odnośnie prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Natomiast niedostatki w tej materii, które wykazuje decyzja pierwszoinstancyjna w tej sprawie nie miały wpływu na wynik sprawy i zostały sanowane przez organ odwoławczy, który sporządził uzasadnienie swojej decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 19a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organy winny wskazać oprócz listy zawierającej wykaz rolników, którym przyznano rentę strukturalną, jeszcze liczbę punktów uzyskanych przez poszczególnych beneficjentów, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za uzasadniony, a argumenty dla takiego stanowiska zostały już wyartykułowane wyżej, a zatem jest rzeczą zbędną ich powtarzanie.
Reasumując przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę wykładnię § 19a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. zaprezentowaną wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając powyższe na względzie w oparciu o treść art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekła jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.