Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi firmy N. T. S. S.A. z siedzibą w W. (poprzedniczki N. S.A.) na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia telekomunikacyjnego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Minister Łączności decyzją z dnia 11 marca 1998 r., po przeprowadzeniu przetargu, udzielił firmie N. T. S. S.A. koncesji Nr [...] na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej. W koncesji operator zobowiązany został do uiszczenia opłaty za jej udzielenie w wysokości 26.175.000 ECU, która miała być uiszczana w 6 ratach. Termin płatności ostatniej raty ustalono do dnia 31 grudnia 2002 r. W dniu 15 maja 2001 r. spółka złożyła do Ministra Łączności i Prezesa URT wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia z mocy prawa przyznanej jej koncesji oraz o wydanie decyzji potwierdzającej warunki zezwolenia telekomunikacyjnego, a w szczególności o potwierdzenie w wydanym przez Prezesa URT tymże zezwoleniu, że od dnia 1 stycznia 2001 r. wygasły postanowienia dotyczące opłaty koncesyjnej a wnioskodawca jest zwolniony od uiszczania opłaty za wydanie tego zezwolenia w kwocie stanowiącej równowartość łącznie 14.889.480 Euro.
Ponadto wnioskodawca domagał się zwrotu już uiszczonej opłaty za udzielenie koncesji. Zdaniem spółki, toczące się przed Prezesem URT i Ministrem Gospodarki postępowanie o wydanie zezwolenia jest jednocześnie postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji koncesyjnej w części objętej wnioskiem operatora. W dniu 10 września 2001 r. operator ponownie wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji o udzielenie koncesji Nr [...] w części dotyczącej opłat, a pismem z dnia 17 września 2001 r., uzupełniającym wcześniejszy wniosek, wystąpił na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu tej koncesji. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia 20 grudnia 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności zezwolenia telekomunikacyjnego w zakresie ustalenia wysokości opłat za wydanie koncesji uznając, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia prawa i nie mają do niej zastosowania przesłanki przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia 7 marca 2003 r., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję podkreślając, że obowiązek wniesienia opłaty ciążący na operatorze powstał w chwili wydania decyzji koncesyjnej.
Skarżąca wniosła skargę na powyższe decyzje domagając się stwierdzenia ich nieważności, ze względu na rażące naruszenie prawa.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż te, na które wskazała strona. Wszystkie złożone w sprawie wnioski, postanowienia i zaskarżone decyzje zostały wydane po dniu 1 stycznia 2001 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852, ze zm.). 1 stycznia 2001 r. ma charakter umowny, pomimo że z tą datą uległa uchyleniu większość postanowień ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.)dotyczących telekomunikacji. Przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne wchodziły w życie etapami, co wynika z art. 151 tej ustawy. Po upływie 30 dni od jej ogłoszenia, ale przed dniem jej wejścia w życie, weszły w życie przepisy związane z rozpoczęciem działalności przez Urząd Regulacji Telekomunikacji, w tym dotyczące powołania Prezesa URT i jego statusu ustrojowego.
Z terminem późniejszym niż zasadnicza cześć ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 2002 r., wszedł w życie art. 9 ustawy, ustalający organ właściwy do wydania lub odmowy wydania zezwolenia na eksploatację publicznych sieci telefonicznych oraz warunków wydawania takich decyzji. Natomiast dokonywanie zmian w zezwoleniach przekształconych z dawnych koncesji i zezwoleń telekomunikacyjnych, udzielonych na podstawie ustawy o łączności, jest możliwe od 1 stycznia 2001 r. Od tej daty miał zatem zastosowanie art. 7 Prawa telekomunikacyjnego, zgodnie z którym organem właściwym w sprawach zezwoleń jest Prezes URT (a od 1 kwietnia 2002 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty). Do jego kompetencji należy wydawanie zezwoleń, uchylanie decyzji w sprawie udzielenia (cofnięcia) zezwolenia, stwierdzenie jego nieważności, dokonywanie w nim zmian, w tym także ograniczanie jego zakresu oraz wszystkie inne czynności administracyjne dotyczące bytu prawnego zezwolenia.
Jest on także właściwy do podejmowania niezbędnych rozstrzygnięć procesowych związanych z prowadzeniem postępowania administracyjnego. Rozpatrywana sprawa nie należy do katalogu wyjątków przewidzianych w Prawie telekomunikacyjnym, zatem miały do niej zastosowanie przepisy k.p.a.
W świetle powołanych wyżej przepisów Prawa telekomunikacyjnego nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do rozpatrywania wniosku N. T. S. S.A. z dnia 10 września 2001 r., uzupełnionego pismem dnia 17 września 2001 r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu spółce koncesji Nr 330/98 z dnia 11 marca 1998 r. na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnych w zakresie, w jakim powyższa decyzja określała wysokość opłaty za udzielenie koncesji, był Prezes URTiP. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, nie orzekając co do istoty sprawy, stwierdził, że zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.)., powodujących ich nieważność.
W skardze kasacyjnej N. S.A. w W. zarzuciła temu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że z art. 7 ust. l ustawy Prawo telekomunikacyjne wynika właściwość Prezesa URTiP do rozstrzygania w sprawie opłat koncesyjnych. Jednoczenie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.s.a.), ponieważ zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wniosła też o wskazanie, że podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji Ministra Infrastruktury jest rażące naruszenie art. 156 § l pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20a ust. 2 ustawy o łączności oraz § l ust. l w zw. z ust. l pkt l i 5, ust. 2 pkt l i 2 oraz ust. 10 załącznika nr l do rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu (Dz. U. Nr 118, poz. 572 ze zm.).
W uzasadnieniu skarżąca uważa za słuszne stanowisko WSA, że decyzje Ministra Infrastruktury dotknięte są wadą nieważności, jednak nie zgadza się z poglądem, że podstawą prawną tej nieważności był brak właściwości Ministra Infrastruktury do wydania zaskarżonych decyzji, na podstawie art. 156 § l pkt l k.p.a. Rzeczywistą podstawą stwierdzenia nieważności tych decyzji jest rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20a ust. 2 ustawy o łączności oraz § l ust. l w zw. z ust. l pkt l i 5, ust. 2 pkt l i 2 oraz ust. 10 załącznika nr l do rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu.
W myśl art. 7 ust. l ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne organem właściwym w sprawach zezwoleń telekomunikacyjnych jest Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Zezwolenie telekomunikacyjne skarżącej powstało wskutek przekształcenia z mocy prawa, zgodnie z art. 142 ust. l pkt l lit. a Prawa telekomunikacyjnego, koncesji Nr [...] na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej z dnia 11 marca 1998 r. Koncesje zawierały m.in. postanowienia dotyczące sposobu uiszczenia rat opłaty koncesyjnej.
Stosownie do art. 142 ust. l pkt l lit. a oraz ust. 5 Prawa telekomunikacyjnego koncesje wydane na podstawie ustawy o łączności z mocy prawa stały się zezwoleniami w rozumieniu Prawa telekomunikacyjnego lub wygasły. Na mocy art. 131 pkt 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne skreślony został art. 20a ustawy łączności. Tym samym straciło także moc wydane na podstawie art. 20a ust. 2 ustawy o łączności rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu. Od dnia l stycznia 2001 r. brak jest normy prawnej upoważniającej wprost jakikolwiek organ do pobierania opłat za udzielenie koncesji. Przepisy ustawy - Prawo telekomunikacyjne nie zawierają norm intertemporalnych w tym zakresie, nie przewidują przekształcenia opłat za udzielenie koncesji w opłaty za udzielenie zezwolenia, jak również nie upoważniają Prezesa URTiP do poboru tych opłat.
Ponadto, według stanu prawnego obowiązującego do końca 2000 r., obowiązek uiszczenia opłaty koncesyjnej powstawał z mocy prawa z chwilą zawiadomienia o udzieleniu koncesji lub otrzymania przez operatora decyzji w tej sprawie (§2 ust. l rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r.). Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyroku z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie 6 II SA 3697/02, w której Sąd ten odmówił stwierdzenia, iż wygasł obowiązek uiszczania opłat koncesyjnych po wejściu w życie Prawa telekomunikacyjnego, gdyż obowiązek ten nie wynikał z koncesji i nie był "postanowieniem w niej zawartym" w rozumieniu art. 142 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego. Źródłem obowiązku uiszczenia opłaty koncesyjnej nie była zatem decyzja o udzieleniu koncesji. Przedmiotem decyzji Ministra Łączności mogło być jedynie rozstrzygnięcie w przedmiocie rozłożenia należności na raty oraz warunki tego rozłożenia.
Obowiązek uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych miał charakter ekwiwalentu za czynność organu administracji publicznej - Ministra Łączności - polegającą na uchyleniu indywidualnie - względem koncesjonariusza - i konkretnie - w zakresie określonym w koncesji - ustawowego zakazu świadczenia usług telekomunikacyjnych. Bez udzielenia koncesji na świadczenie tego typu usług nie byłoby przesłanek, by zaktualizował się obowiązek uiszczenia opłaty koncesyjnej. Powiązanie to jednak miało charakter wyłącznie formalny. Obowiązek zapłaty opłaty koncesyjnej pozostawał bez związku z wykonywaniem koncesji, jak również nie był uzależniony od jej późniejszego pozostawania w obrocie prawnym. Decyzja w sprawie udzielenia koncesji była aktem prawnym o złożonym charakterze, zawierającym kilka rozstrzygnięć, m.in. przyznanie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych, udzielenie zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej czy nakaz uiszczania określonych w tej decyzji rat opłaty koncesyjnej oraz przydział koncesji.
Postanowienia dotyczące opłat za udzielenie koncesji miały przy tym charakter fakultatywny oraz ograniczały się do sposobu ich uiszczania. W związku z tym, konsekwencje wejścia w życie ustawy - Prawo telekomunikacyjne należy rozpatrywać z osobna co do każdego z postanowień zawartych w decyzji koncesyjnej. Tym samym, zdaniem skarżącej, art. 7 Prawa telekomunikacyjnego nie uzasadnia właściwości rzeczowej Prezesa URTiP w sprawie poboru opłat koncesyjnych.
Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty koncesyjnej powstał z mocy prawa, zastosowanie ma przepis art. 5 § l pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W latach przypadających po wejściu w życie ustawy Prawo telekomunikacyjne, organem bezpośrednio zainteresowanym pobieraniem opłat koncesyjnych, jak ich egzekucją był minister do spraw łączności. Tym samym również do niego powinno należeć podejmowanie decyzji administracyjnych w tym zakresie, a nie do Prezesa URTiP. Pośrednio na właściwość ministra właściwego do spraw łączności w sprawach opłat koncesyjnych wskazują również postanowienia ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o restrukturyzacji zobowiązań koncesyjnych operatorów stacjonarnych publicznych sieci telefonicznych. Problematyka opłat koncesyjnych jest odrębnym zagadnieniem od spraw zezwoleń telekomunikacyjnych. Wobec braku normy przekazującej sprawy dotyczące opłat Prezesowi URTiP, organem właściwym w tych sprawach jest minister właściwy do spraw łączności, obecnie Minister Infrastruktury.
Ponadto, WSA pominął fakt, że zniesienie organu, jakim był Minister Łączności, nastąpiło później niż wejście w życie Prawa telekomunikacyjnego i przekształcenie z mocy prawa koncesji w zezwolenie. Minister Gospodarki przejął kompetencje Ministra Łączności z dniem 25 lipca 2001 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2001 r. w sprawie przekształcenia Ministerstwa Gospodarki i zniesienia Ministerstwa Łączności (Dz.U. Nr 76, poz. 814). Prezes URT stał się właściwy w sprawach zezwoleń telekomunikacyjnych od l stycznia 2001 r. Do czasu, kiedy istniał Minister Łączności, jego właściwość w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej w zakresie opłat nie budziła wątpliwości. Wynikało to z jednoznacznego brzmienia art. 157 § l k.p.a. Wyłączenie właściwości Ministra Łączności wynikać musiało z przepisu szczególnego, którym był - aczkolwiek wyłącznie w odniesieniu do tych postanowień decyzji o udzieleniu koncesji, które stały się zezwoleniem telekomunikacyjnym - art. 7 ust. l w zw. z art. 142 ust. l pkt l lit. a Prawa telekomunikacyjnego.
Postanowienia dotyczące opłat elementem zezwolenia się nie stały. Jeżeli Minister Łączności był właściwy w sprawie opłat do 25 lipca 2001 r., to nie ulega wątpliwości, że po tej dacie właściwymi organami są kolejni ministrowie właściwi do spraw łączności, obecnie Minister Infrastruktury. Po tej dacie nie zaistniało żadne zdarzenie, które uzasadniałoby przejęcie kompetencji Ministra Łączności przez Prezesa URT, a następnie Prezesa URTiP.
Skarżący z ostrożności procesowej podniósł też, że gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż sposób rozstrzygnięcia o opłatach w decyzji o udzieleniu koncesji wynikał z rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz udostępnienie dokumentacji przetargu, Sąd ten powinien przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu - na podstawie art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia l sierpnia 1997 o Trybunale Konstytucyjnym - pytanie prawne, czy powyższe rozporządzenie było zgodne z Konstytucją i ustawą z 23 listopada 1990 r. o łączności, w zakresie, w jakim subdeleguje kompetencję do określenia wysokości opłaty koncesyjnej w drodze przetargu. Wprawdzie Sąd nie ma obowiązku wystąpienia z takim pytaniem prawnym, jednak kierując się wyrażonymi w art. 2 i art. 7 Konstytucji zasadami państwa prawa i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, Sąd nie powinien przechodzić do porządku dziennego nad rozporządzeniem niezgodnym z aktami wyższego rzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty i ich uzasadnienie dotyczą dwóch zupełnie odrębnych zagadnień prawnych ukazywanych w niej bez nieodzownego rozdzielenia, a nawet przemiennie. Chodzi o to, jaki organ jest właściwy do dokonania w trybie nadzoru oceny ostatecznej decyzji wydanej w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym oraz o sprawdzenie, czy ta decyzja była zgodna z prawem. Należy bowiem uwzględnić, że oceny legalności decyzji w trybie nadzoru dokonuje organ administracji publicznej, aktualnie mający kompetencje do orzekania w określonego rodzaju sprawach, biorąc jednak pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy z dnia wydania ostatecznej decyzji w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Takiego rozdzielenia tych odrębnych zagadnień trafnie dokonał WSA, nawiązując do ciągłości kompetencji administracji przyjmowanej w razie zmian w strukturze administracji publicznej.
Wg art. 17 ust. 2 pkt 7 ustawy o łączności obowiązującej w dniu udzielenia powyższej koncesji, w koncesji i zezwoleniu na świadczenie usług telekomunikacyjnych mógł być ponadto określony sposób uiszczenia opłat za ich udzielenie. Również w § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. przewidziano określanie w koncesji wysokości rat, terminów ich spłat i sposobu uiszczania. W świetle tych unormowań objęta nimi problematyka należy do części składowych koncesji i zezwoleń, w przeciwieństwie do wynikającego z mocy prawa obowiązku uiszczenia jednorazowo opłat za udzielenie koncesji i zezwolenia określonych w załączniku do rozporządzenia. Również wskazanie podmiotu uprawnionego do dysponowania opłatami, nie może prowadzić do zmiany tak wyraźnego normatywnie zakwalifikowania orzeczenia o sposobie uiszczenia tych opłat do tzw. materii koncesyjnej.
Stosownie do art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa telekomunikacyjnego, wydane przed dniem 1 stycznia 2001 r. koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych wraz z zezwoleniami na zakładanie i używanie publicznej sieci telefonicznej, stały się z mocy prawa zezwoleniami w rozumieniu tej ustawy. Na podstawie jej art. 7 ust. 1, art. 109 ust. 2 i art. 111 ust. 1 właściwym w sprawach zezwoleń jest Prezes URTiP jako centralny organ administracji rządowej, przed którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy wydawaniu decyzji ma on kompetencje ministra i uprawnienia do stwierdzenia nieważności decyzji należących wcześniej do właściwości Ministra Łączności (art. 5 § 2 pkt 4 i art. 157 § 1 k.p.a.). Skoro określenia wysokości rat i terminów ich uiszczenia dokonano w koncesji nr 330/98 udzielonej przez Ministra Łączności w dniu 11 marca 1998 r. dla skarżącej zgodnie z przytoczonymi unormowaniami, oceny ich legalności może więc dokonać w trybie nadzoru tylko organ właściwy, którym obecnie jest Prezes URTiP.
Sądy administracyjne obu instancji nie mogą w żadnym razie dokonać w tym postępowaniu powyższej oceny, bo nie są uprawnione do zastępowania właściwego organu nadzorczego (Prezesa URTiP), który jeszcze w trybie nadzoru nie orzekał. W rezultacie musiały być wyłączone spod oceny rozważań Sądu zarzuty i uzasadnienie skargi kasacyjnej wykraczające poza problematykę dotyczącą właściwości organu nadzoru do rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności koncesji w części dotyczącej wysokości opłat za jej udzielenie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.