Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 324/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., oddalił skargę E. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skrócie: ARiMR) w S. z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

I

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

E. T. (dalej: skarżąca lub producentka) w dniu [...] maja 2013 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w którym zadeklarowała jedną działkę rolną o łącznej powierzchni 7,25 ha w ramach realizacji pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9. Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania).

W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2013 roku kontroli gospodarstwa producentki metodą inspekcji terenowej w zakresie programu rolnośrodowiskowego stwierdzono na działce [...] następujące nieprawidłowości, tj.:

1. - powiększenie zasięgu pola zagospodarowania (kod nieprawidłowości DR 52),
2. - nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew (E7),
3. - materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań (E2),
4. - prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby (E6).

W kontroli brał udział M. T., który podpisał raport z czynności kontrolnych. Do ustaleń raportu nie wniesiono żadnych zastrzeżeń.

W dniu [...] listopada 2013 r. Jednostka Certyfikująca ([...]) przekazała ARiMR wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Dla gospodarstwa skarżącej zostało potwierdzone prowadzenie produkcji na powierzchni 7,25 ha.

W piśmie do ARiMR z dnia [...] listopada 2013 r. producentka ustosunkowała się do wyników kontroli i wskazała, że zagrożona i brakująca obsada na działce rolnej, stwierdzona podczas kontroli na miejscu, została uzupełniona przez nasadzenie nowych drzewek. Wyjaśniła, że sadzonki zostały uszkodzone przez zwierzynę leśną przez wycieranie parostków przez kozły i obgryzanie drzewek w okresie długiej zimy. Na potwierdzenie tych okoliczności załączyła fragment protokołu z oszacowania szkód łowieckich. Podniosła również trudności z zakupem materiału nasadzeniowego oraz stwierdziła, że gdyby nie zniszczenia spowodowane przez zwierzynę leśną, to obsada mieściłaby się w dopuszczalnym błędzie do 5%.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że ustalona obsada drzew – jabłoni domowych na działce rolnej zgłoszonej do płatności była niższa od minimalnej wymaganej obsady, określonej w załączniku nr 7 Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm.), dalej: rozporządzenie z 2009 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem nowelizującym z 12 marca 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 278), która w przypadku uprawy jabłoni domowej wynosi 125 sztuk/ha.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że część sadzonek jabłoni nie spełnia wymogów określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2009 r. Stwierdzona w trakcie kontroli obsada na działce (drzewka o określonej wymaganej wysokości i szerokości pnia, wykazujące cechy żywotności) wynosiła 658 sztuk na stwierdzonej powierzchni działki – 7,25 ha, podczas gdy minimalna wymagana dla tego obszaru ilość wynosi 906 sztuk. Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono jabłonki martwe, z częściowo martwym, suchym pędem głównym w ilości 34 sztuk, jak i żywe ulistnione o wysokości poniżej 80 cm i średnicy pnia nieprzekraczającej 8 mm w ilości 291 sztuki, które to sadzonki nie zostały zakwalifikowane do obsady działki rolnej.

Organ odwoławczy stwierdził także, że zapisy protokołu kontroli przeprowadzonej przez Jednostkę Certyfikującą w dniu [...] sierpnia 2013 r., wykazują wystąpienie na powierzchni 25% działki zagrożenia w zakresie wymaganej minimalnej obsady roślin sadowniczych. Wskazano tam również, że materiał szkółkarski zakupiony w ilości 150 sztuk nie posiadał świadectwa kwalifikacyjnego – paszportu roślin.

Odnosząc się z kolei do okoliczności szkód poczynionych w uprawach sadowniczych przez zwierzynę leśną oraz uwzględniając fakt przeprowadzonych oględzin i sporządzenia na tę okoliczność protokołu szkód łowieckich, organ odwoławczy wskazał, że skarżąca przedstawiła tylko fragment protokołu z szacowania szkody. Ponadto zdaniem organu wystąpienie tych szkód pozostaje bez wpływu na wynik postępowania, bowiem przyznanie płatności możliwe jest jedynie po spełnieniu określonych warunków i wymogów Programu rolnośrodowiskowego.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, E. T. wniosła skargę w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędnie zinterpretował przepisy prawa materialnego stojące u podstaw decyzji. Zarzuciła również brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami wiedzy rolniczej, skutkujący niezasadnym przyznaniem mocy dowodowej oraz wiarygodności dokumentowi w postaci raportu z czynności kontrolnych z dnia [...] sierpnia 2013 r., podczas gdy wadliwy sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz wadliwa weryfikacja raportu z czynności kontrolnych pozbawiają ten dowód wartości dowodowej.

W odpowiedzi organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w istocie spór w sprawie sprowadza się do tego, czy organy administracji prawidłowo dokonały ustaleń, konsekwencją których była odmowa przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 r. z uwagi na stwierdzone podczas kontroli metodą inspekcji terenowej w gospodarstwie producentki w dniu [...] sierpnia 2013 r. nieprawidłowości.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 2009 r. warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej, przewidzianym dla uprawy sadowniczej jest wymóg, by wszystkie uprawiane drzewa były ukorzenione oraz spełniały kryteria wysokości oraz grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego.

WSA przyjął, że znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy, zarówno europejskie, jak i krajowe, nie przewidują możliwości przeprowadzenia przez rolnika czynności naprawczych i nie konstytuują mechanizmu prawnego, który pozwoliłby na uchylenie skutków stwierdzonych nieprawidłowości, jeżeli zainteresowany producent rolny dokona ich naprawy w określonym terminie. Stąd podjęte przez skarżącą działania, mające na celu uzupełnienie plantacji (obsady drzewek), pozostają bez wpływu na wynik postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, którego wynik jest ściśle uzależniony od spełnienia przez beneficjenta wymogów Programu rolnośrodowiskowego. Działania podjęte przez skarżącą (uzupełnienie obsady sadzonkami spełniającymi określone wymogi), uznać należy jednak za prawidłowe w kontekście zobowiązania do realizacji 5-letniego Programu rolnośrodowiskowego (do dnia [...] marca 2017 r.), wskutek bowiem uzupełnienia plantacji o brakujące drzewka istnieje realna szansa na spełnienie wszystkich wymogów Programu, warunkujących przyznanie wsparcia w kolejnych latach realizacji zobowiązania.

Sąd pierwszej instancji uznał, że uwzględniony przez organy administracyjne raport z czynności kontrolnych spełnia wszelkie wymogi dowodu w sprawie. Skarżąca miała możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w tym raporcie w terminie 7 dni od dnia otrzymania dokumentu, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła. Raport został podpisany w dniu zakończenia kontroli, przez co organ stwierdził, że skarżąca zapoznała się z jego treścią, w tym także ze znaczeniem każdego z zastosowanych kodów nieprawidłowości. Brak zatem podstaw by ustaleniom zawartym w protokole z kontroli, odmówić wiarygodności.

W ocenie WSA, nie budzi wątpliwości, że w dacie przeprowadzonej kontroli część drzewek posadzonych na działce rolnej [...], zgłoszonej do płatności rolnośrodowiskowej, nie spełniało wymogów określonych prawem. Przyjmując powierzchnię stwierdzoną 7,25 ha zadeklarowanej działki [...], minimalna obsada drzew na tej działce powinna wynosić 906,25 drzewek (7,25 ha x 125 szt.). Inspektorzy zaś stwierdzili łącznie 658 sztuk zakwalifikowanych sadzonek jabłoni. Na zdjęciach udokumentowano drzewka obumarłe, złamane, zagłuszone chwastami istotnie ograniczającymi możliwości rozwoju takich roślin i nie rokujących pozytywnie co do dalszej wegetacji, a także drzewka o wysokości poniżej 80 cm (co oznacza, że drzewko nieposiadające w drugim roku realizacji Programu wymaganej wysokości, od początku jego realizacji nie spełniało wymogu, o którym mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 2009 r., określonego dla wszystkich drzewek znajdujących się w sadach zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej).

Reasumując, inspektorzy terenowi w sposób właściwy dokonali kwalifikacji drzewek uwzględnionych do wyliczeń obsady. Sąd wskazał przy tym, że organ nie kwestionował, iż przyczyną, dla której część drzew cechuje wysokość niższa niż wymagana, mogło być zgryzienie przez dziką zwierzynę, jednak przepisy szczególne odnoszące się do płatności rolnośrodowiskowych nie przewidują możliwości uzasadnienia nieprawidłowości tego rodzaju i niezastosowania sankcji. Mają one zastosowanie zawsze, niezależnie od tego, z jakiej przyczyny wysokość drzewek uległa zmniejszeniu do poziomu poniżej 80 cm.

WSA za niezasadne uznał również zarzuty dokonania wadliwego ustalenia liczby drzew niespełniających wymogów, które zdaniem skarżącej wynika z niewłaściwej techniki pomiarowej, a także zarzut jednorazowego przeprowadzenia przez organy ARiMR kontroli na miejscu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie w sprawie zostało wydane w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy, który obejmuje dowody istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a mianowicie, oprócz dokumentacji kontrolnej obejmuje obszerny materiał graficzny i dokumentację fotograficzną dokonanych ustaleń w czasie kontroli na miejscu.

II

Skargę kasacyjną wniosła E. T. zarzucając wskazanemu wyrokowi WSA, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że wadliwy sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz wadliwa weryfikacja raportu z czynności kontrolnych pozbawiają ten dowód wartości dowodowej oraz sprawiają, że nie może on decydować o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, za czym przemawiają następujące powody:
2. - podczas kontroli dokonano wadliwego ustalenia liczby drzew niespełniających wymogów dotyczących kwalifikowanego materiału szkółkarskiego określonego w załączniku nr 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego, polegające na wadliwym pomiarze wysokości drzewek owocowych, których wysokość nie była określana od szyjki korzeniowej tylko od powierzchni ziemi,
3. - niepoliczono (przez osoby kontrolujące) wszystkich sadzonek znajdujących się na terenie działki rolnej [...],
4. - odmówiono mocy dowodowej wykazowi Jednostki Certyfikującej, która uznała, iż skarżąca dochowała wymogów związanych ze spełnieniem norm dotyczących gospodarstwa ekologicznego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji EFOGR oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFRROW, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;
5. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 i § 9 ust. 2 pkt 3 lit. b w związku z treścią Załącznika nr 3 i nr 7 do rozporządzenia z 2009 r., polegającym na ich błędnej wykładni przejawiającej się w uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że z treści wskazanych przepisów rozporządzenia wymóg utrzymania minimalnej obsady w danym roku oznacza, że prawidłowe uzupełnianie uszkodzonych sadzonek w danym roku, zgodnie z terminami agrotechnicznymi, oznacza brak utrzymania minimalnej obsady, gdy w rzeczywistości przepisy rozporządzenia z 2009 r. wskazują, że obowiązkiem producenta rolnego jest utrzymanie obsady, co oznacza, że w roku w którym wykryte zostały ubytki w ilości sadzonek dla spełnienia wymogu utrzymania obsady wystarczające jest postępowanie zgodnie z zasadami agrotechnicznymi, w zakresie uzupełnienia obsady.

Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zatem podlegała oddaleniu.

Kontrolą instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został wyrok, którym Sąd pierwszej instancji oddalił skargę E. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

Skarżąca kwestionując orzeczenie Sądu zarzuciła w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw.

z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że wadliwy sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz wadliwa weryfikacja raportu z czynności kontrolnych pozbawiają ten dowód wartości dowodowej oraz sprawiają, że nie może on decydować o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

W ocenie skarżącej podczas kontroli dokonano wadliwego ustalenia liczby drzew niespełniających wymogów dotyczących kwalifikowanego materiału szkółkarskiego określonego w załączniku nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego, wynikającego z nieprawidłowego pomiaru wysokości drzewek owocowych, których wysokość nie była określana od szyjki korzeniowej tylko od powierzchni ziemi, co stoi w sprzeczności z treścią podręczników sadowniczych. Skutkiem tego było niepoliczenie przez osoby kontrolujące wszystkich sadzonek znajdujących się na terenie działki rolnej [...].

Powyższy zarzut należy ocenić jako całkowicie chybiony. Sąd pierwszej instancji uznał, że przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2013 r. kontrola gospodarstwa skarżącej ustaliła prawidłowy stan uprawy, który następnie znalazł swoje odzwierciedlenie w raporcie z czynności kontrolnych. Stwierdzone w tym raporcie ustalenia w zakresie niespełnienia wymagań związanych z utrzymaniem minimalnej obsady drzew i krzewów (kod E7) oraz faktu, że materiał szkółkarski w ocenie organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie spełniał określonych wymagań (kod E2) potwierdzone kontroli na miejscu brał udział M. T., pełnomocnik skarżącej, któremu w dniu [...] sierpnia 2013 r. przekazano protokół z czynności kontrolnych i który w tym też dniu protokół podpisał. Podkreślenia wymaga, na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że do ustaleń zawartych w tymże raporcie nie wniesiono żadnych zastrzeżeń w 7-dniowym terminie – zgodnie z pouczeniem w nim zawartym.

Dopiero w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. skarżąca ustosunkowała się do treści raportu z kontroli wskazując, że istotnie obsada działki była zagrożona, a brakująca obsada na działce rolnej, stwierdzona podczas kontroli na miejscu, została uzupełniona przez nasadzenie nowych drzewek. W piśmie tym wyjaśniła, że sadzonki zostały uszkodzone przez zwierzynę leśną przez wycieranie parostków przez kozły i obgryzanie drzewek w okresie długiej zimy. Na potwierdzenie tych okoliczności załączyła fragment protokołu z oszacowania szkód łowieckich. Podniosła również trudności z zakupem materiału nasadzeniowego oraz stwierdziła, że gdyby nie zniszczenia spowodowane przez zwierzynę leśną, to obsada mieściłaby się w dopuszczalnym błędzie do 5%.

Z kolei w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wskazała, że mimo, iż nie ma znamion działania umyślnego, zgadza się z protokołem w kwestii niespełnienia wymagań, co do materiału szkółkarskiego na powierzchni 2,39 ha.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że omawiany zarzut kasacyjny jest nieuzasadniony.

Skarżąca miała możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w tym raporcie w terminie 7 dni od dnia otrzymania dokumentu, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła. Raport został podpisany w dniu zakończenia kontroli, i brak w nim jakichkolwiek uwag co do sposobu liczenia drzewek, metody pomiaru sadzonek czy pozostałych kryteriów służących zakwalifikowaniu sadzonek do obsady działki - zgodnie z wymogami z § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2009 r. Dlatego prawidłowo organy uznały, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że skarżąca zapoznała się z treścią raportu z czynności kontrolnych, w tym także ze znaczeniem każdego z zastosowanych kodów nieprawidłowości i nie zgłosiła żadnych uwag, z czego można było wywieść, że zgadza się z ustaleniami kontroli. Brak zatem podstaw by ustaleniom zawartym w protokole z kontroli, odmówić wiarygodności. Jak zauważył WSA, ustalenia te zostały poparte materiałem fotograficznym.

W ocenie skarżącej organy, przy ustalaniu stanu faktycznego, pominęły dowód z wykazu Jednostki Certyfikującej, która uznała, iż skarżąca dochowała wymogów związanych ze spełnieniem norm dotyczących gospodarstwa ekologicznego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wsparciu ze środków z budżetu Unii Europejskiej, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, w żadnej mierze w treści rozstrzygnięcia nie została uwzględniona okoliczność że gospodarstwo uzyskało certyfikat, co potwierdza, że działania podjęte przez skarżącą zmierzające do uzupełnienia obsady, były zgodne z zasadami rolnictwa ekologicznego.

Także i w tej kwestii nie można zgodzić się ze skarżącą, bowiem zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji dostrzegły, że kontrola Jednostki Certyfikującej miała miejsce na kilka dni przed kontrolą na miejscu, a jej wyniki potwierdziły produkcję rolną na powierzchni 7,25 ha. Z tym, że odnotowano również zagrożenie dla 25% upraw i niewystarczającą ilość nasadzeń.

Tymczasem, wśród wymogów, od spełnienia których uwarunkowane jest przyznanie płatności do uprawy sadowniczej w ramach realizowanego przez skarżącą w 2013 roku wariantu 2.9. Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), jest – jak wskazał organ odwoławczy – wykonywanie na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych, prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby oraz utrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów, określonej w załączniku Nr 3 do rozporządzenia z 2009 r. W przypadku deklarowanej we wniosku uprawy jabłoni minimalna obsada drzew i krzewów, którą producent rolny realizujący program rolnośrodowiskowy i wnioskujący o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej obowiązany jest utrzymywać przez cały rok trwającego zobowiązania wynosi 125 sztuk/hektar powierzchni uprawy.

Natomiast dodatkowo jednym z warunków, którego spełnienie warunkuje możliwość otrzymania płatności za realizację pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne jest, zgodnie z § 7 rozporządzenia z 2009 r., prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) Nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) Nr 2092/91(Dz.U.UE L Nr 189 z dnia 20.07.2007 r.) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin. Powyższe oznacza, że zarówno organy, jak i Sąd odniosły się do faktu, iż skarżąca – jako producent rolny – znalazła się w wykazie jednostki certyfikującej w zakresie prowadzenia ekologicznej produkcji rolnej, niemniej jednak najistotniejszą kwestią – z uwagi na charakter płatności rolnośrodowiskowej – było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niespełnienie przez skarżącą wymogu minimalnej ilości sadzonek na hektar powierzchni.

I w tym zakresie postępowanie prowadzone było przez organy prawidłowo, w związku z czym Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalony stan faktyczny, gdyż w sprawie organy prowadzące postępowanie nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponieważ powyższe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wnosząca skargę kasacyjną nie podważyła skutecznie ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, a więc ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego musi być dokonana przez pryzmat przyjętych ustaleń faktycznych. W tym zaś kontekście zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej są, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezzasadne.

Należy zatem przypomnieć, że według ustaleń organu, na działce rolnej [...] obsada obejmująca drzewka (jabłoń domowa) o określonej wymaganej wysokości i szerokości pnia, wykazujących cechy żywotności, a nie obejmująca drzewek martwych, skoszonych bądź niespełniających wymagań jakościowych, wynosiła 658 sztuk na stwierdzonej powierzchni działki [...] - 7,25 ha, podczas gdy minimalna wymagana dla tego obszaru wynosi 906 sztuk drzewek. Wskazane powyżej ilości drzewek, które organ odwoławczy określił jako minimalną obsadę drzew, która powinna była znajdować się na ww. działce rolnej, organ ustalił na podstawie wymogu utrzymywania minimalnej obsady jabłoni domowej w ilości 125 sztuk/ha powierzchni z uwzględnieniem granicy błędu do 5% wymaganej obsady, określonej w załączniku nr 7 "Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów" do rozporządzenia z 2009 roku.

Ponadto organ uznał, że pomimo niepoinformowania go o okolicznościach wystąpienia na gruntach niekorzystnych warunków powodujących utratę częściową prowadzonej uprawy jabłoni domowej – to nawet przyjęcie, że skarżąca dokonała uzupełnienia nasadzenia jabłoni w ilości 150 sztuk (za drzewka zniszczone przez zwierzynę) i tak nie zmienia faktu, że obsada na spornej działce rolnej pozostała niespełniona.

Za nietrafne należy uznać zarzuty kasacyjne naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 i § 9 ust. 2 pkt 3 lit. b w związku z treścią Załącznika nr 3 i nr 7 do rozporządzenia z 2009 r., polegającym na ich błędnej wykładni przejawiającej się w uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że z treści wskazanych przepisów rozporządzenia wymóg utrzymania minimalnej obsady w danym roku oznacza, że prawidłowe uzupełnianie uszkodzonych sadzonek w danym roku, zgodnie z terminami agrotechnicznymi, oznacza brak utrzymania minimalnej obsady, gdy w rzeczywistości przepisy rozporządzenia z 2009 r. wskazują, że obowiązkiem producenta rolnego jest utrzymanie obsady, co oznacza, że w roku w którym wykryte zostały ubytki w ilości sadzonek dla spełnienia wymogu utrzymania obsady wystarczające jest postępowanie zgodnie z zasadami agrotechnicznymi, w zakresie uzupełnienia obsady.

Skarżąca upatruje naruszenie powyższych przepisów w przyjęciu, iż niezawinione przez skarżącego niespełnienie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego na danej działce jest jednoznaczne z naruszeniem wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew, co skutkowało zmniejszeniem płatności przysługującej w stosunku do danej działki o 100%. Na marginesie należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej podał błędną jednostkę redakcyjną przepisu.

Otóż § 9 ust. 2 pkt 3 stanowi, że w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (Rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli: a) wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, b) wszystkie uprawiane krzewy są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla krzewów jagodowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego (...). Jak wynika z powyższego, zastosowanie w sprawie miał przepis § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a, a nie jak błędnie wskazał autor skargi kasacyjnej lit. b, gdyż skarżąca prowadziła uprawę drzewek jabłoni domowej.

Przechodząc do oceny powyższego zarzutu należy na wstępie zauważyć, że wskazane w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) wymagania określone zostały w części B poz. II pkt 1 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. z 2007 r. Nr 29 poz. 189 ze zm.). W myśl tego przepisu, elitarny i kwalifikowany materiał szkółkarski dla drzewek owocowych powinien spełniać minimalne wymagania jakościowe:

1. 1) wysokość powinna wynosić nie mniej niż 80 cm, mierząc od szyjki korzeniowej;
2. 2) średnica pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetniania;
3. 3) powinny mieć korzeń główny i nie mniej niż 3 korzenie boczne albo wiązkę korzeni drobnych, albo korzenie przerastające całą objętość gleby w pojemniku.

Stosownie natomiast do § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. W myśl ust. 2 tego paragrafu, wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Z tabeli stanowiącej ten załącznik wynika, że "prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie dbałości o stan fitosanitarny i ochronę gleby" skutkuje zastosowaniem 100% zmniejszenia płatności (we wszystkich wariantach). Ponadto, dla upraw sadowniczych i jagodowych "nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady)", również skutkuje zastosowaniem 100% zmniejszenia płatności.

W świetle powyższych regulacji, nie podlega dyskusji, że stwierdzone podczas kontroli naruszenia obligowały organ do zastosowania zmniejszenia płatności.

W odniesieniu do warunku z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 2009 r. określonego dla uprawy sadowniczej, dotyczącego spełnienia przez wszystkie uprawiane drzewa wymogu, co do ukorzenienia oraz wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określonych dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, ponownie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 50 ust. 3 pkt 1) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., kolejna płatność rolnośrodowiskowa za realizację pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne m. in. w wariancie 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), może zostać przyznana rolnikowi wyłącznie po spełnieniu warunków jej przyznania, a więc także ww. warunku określonego w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a).

Biorąc pod uwagę powyższe, za nieuzasadniony należy uznać argument skarżącej kasacyjnie, że niespełnienie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego – na skutek uszkodzeń wywołanych przez zwierzęta leśne – nie stanowi naruszenia wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew. Jak to bowiem wykazano, nawet przejściowe niezachowanie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, naprawione następnie poprzez dosadzenie jabłoni – jednakże w efekcie niedostosowanie ich ilości do wymogów minimalnej obsady – stanowi naruszenie § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 2009 r. Nie może też budzić większych wątpliwości, że w kontekście zobowiązań podjętych przez rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w tym zobowiązania do przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu, mieści się także respektowanie zakreślonego przez ustawodawcę wymogu utrzymywania minimalnej obsady drzew, której wielkość dla jabłoni domowej (jako wymóg dla wariantu 2.10) określono w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. na poziomie 125 szt./ha.

W konsekwencji przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości determinowane było spełnieniem przez rolnika powyższego wymogu, zaś niezachowanie minimalnej obsady skutkowało – stosownie do treści § 27 ust. 1 i ust. 2 oraz załącznika nr 7 do rozporządzenia – zastosowaniem sankcji w postaci 100 % zmniejszenia płatności.

Od powyższych zasad wyjątek stanowi uznanie wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Zgodnie z § 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 368, L. 15 z późn. zm.), państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta: śmierć beneficjenta, długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu, wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania, katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa, wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich, choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza.

Przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności powinny być zgłaszane na piśmie do kierownika biura powiatowego ARiMR w terminie do 10 dni od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności. Obowiązkowo do takiego zgłoszenia należy dołączyć odpowiednie dowody potwierdzające ich wystąpienie (ust. 2).

Przy czym, co należy podkreślić, w okolicznościach niniejszej sprawy zgłoszenie właściwemu organowi ewentualnej szkody wynikającej z działania zwierzyny leśnej (skarżący podnosił, że sadzonki jabłoni zostały uszkodzone przez zwierzęta) pozostaje bez wpływu na decyzję o płatności rolnośrodowiskowej. Wynika to z faktu, że kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności dotyczą innego rodzaju postępowania – a mianowicie postepowania w kwestii ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Przepis art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 nie stanowi bowiem podstawy do przyznania płatności, mimo niespełniania warunków do jej otrzymania, a jedynie zwalnia beneficjenta z obowiązku zwrotu otrzymanej nienależnie pomocy.

Trzeba podkreślić, że w przedmiotowej sprawie istotne było jedynie to, że na działce [...] brak było minimalnej obsady drzew. Nawet, gdyby uznać, iż skarżący dokonał uzupełniającego nasadzenia 150 sztuk jabłoni nie zmieniało to ustalenia, że w dalszym ciągu brakowało minimalnej wymaganej ilości drzew na tej działce.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.