Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn.akt VI SA/Wa1354/11 oddalił skargę W.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uzupełnieniu materiału dowodowego, na podstawie właściwych przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260) dalej powoływanej jako "u.d.p." i przepisów uchwały Nr [...] Rady [...] W z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Woj. [...] Nr 148, poz. 3717 ze zm.) dalej powoływanej jako "uchwała Rady Miasta z dnia [...] maja 2004 r." nałożył na W. C.prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "O.S.K. S.", karę pieniężną w łącznej kwocie 3.920,40 zł za 99 dni zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. Ś. w rejonie ul. M. od 4.12.2009 r. do 12.03.2010 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni 1,20 m2.
Uzasadniając decyzję Prezydent stwierdził, że fakt umieszczenia w pasie drogowym reklamy o treści "autokursy", zamontowanej na konstrukcji stalowej wkopanej w ziemię potwierdzają udokumentowane protokołami i notatkami służbowymi kontrole pasa drogowego z dni: 4 grudnia 2009 r., 17 grudnia 2009 r., 13 stycznia 2010 r., 12 lutego 2010 r., 11 marca 2010 r. i 12 marca 2010 r. oraz sporządzana w tych dniach dokumentacja fotograficzna. Do materiału dowodowego włączono mapy z oznaczeniem granic działek ewidencyjnych, linii rozgraniczających pasa drogowego, lokalizacji obiektu oraz wypis z ewidencji gruntów działki, na której usytuowano reklamę.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. SKO w W. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że organ I instancji prawidłowo zebrał i rozpatrzył w tej sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego dokonał poprawnych ustaleń faktycznych odnośnie przebiegu granic pasa drogowego i umieszczenia w nim reklamy. W ocenie organu odwoławczego z odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego nie zwalnia strony umowa zawarta w dniu 15 grudnia 2008 r. pomiędzy nią a R. Ś. o umieszczenie reklamy na nieruchomości (parkingu) należącym do R. Ś. Skoro reklama należała do strony i na jej rzecz została umieszczona w pasie drogowym, to strona ponosi odpowiedzialność za wykazane naruszenie prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W. C.wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Zarzucił naruszenie art. 7, 10, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a.". Argumentował, że zawierając z R. Ś. umowę o umieszczenie reklamy nie miał wpływu na to, gdzie wykonawca umowy ją umieści. Nie mógł więc przewidzieć, że reklama znajdzie się w pasie drogowym. W ocenie wnoszącego skargę organy obu instancji naruszyły prawo, gdyż nie rozpatrzyły wniosku dowodowego o przesłuchanie R. Ś. na okoliczność ustalenia czy miał on prawo ustawić należące do skarżącego tablice reklamowe na swoim parkingu.
W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało dotychczas wyrażoną argumentację w tej sprawie, wskazując, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie wnioskował o przesłuchanie świadka.
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji omówił art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowiący podstawę nałożenia na skarżącego kary pieniężnej i stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego działka ewidencyjna o nr 51/26, na której została umieszczona reklama, znajduje się w pasie drogowym. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą wątpliwości. Wymieniona działka została oznaczona w rejestrze gruntów jako droga, a jej granice nie tylko obejmują pas drogowy lecz również ulicę Ś. Te ustalenia organu musiały prowadzić do wniosku o prawidłowym zakwalifikowaniu lokalizacji instalacji reklamowej w pasie drogowym. Fakt, że W. C. związał się umową cywilnoprawną z właścicielem parkingu nie miał w sprawie istotnego znaczenia, ponieważ właściciel parkingu, jako osoba związana stosunkiem obligacyjnym z zarządcą drogi (władającym nieruchomością gruntową Skarbu Państwa), nie mógł upoważnić skarżącego do zajęcia pasa drogowego pod reklamę.
Sąd zwrócił uwagę, że umieszczenie reklamy nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych ale z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników nie powoduje, że sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego. Nie mogło zatem odnieść spodziewanego skutku eksponowanie przez skarżącego przeznaczenia miejsca umieszczenia reklamy – parkingu. Parking ogólnodostępny umożliwia rzecz jasna pozostawienie na nim pojazdu, gdy następuje przerwa w jeździe. Przeznaczeniem parkingu nie jest jednak umieszczanie w nim reklam. Gdy podmiot chce umieścić reklamę w takiej lokalizacji jak w niniejszej sprawie, wymagane jest z mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. uzyskanie od zarządcy drogi zezwolenia, a jego brak jest podstawą do obligatoryjnego wymierzenia przez właściwy organ kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Skarżący nie wystąpił o zezwolenie i nie posiadał go.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo ustalił stronę postępowania administracyjnego w osobie W. C. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bowiem, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest zawsze właściciel reklamy. Jest on w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji. To właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej.
Sąd pierwszej instancji uznał, że w toku postępowania administracyjnego organy nie naruszyły przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a określając wysokość kary pieniężnej zastosowały właściwe przepisy u.d.p. i przepisy prawa miejscowego.
II
Skargę kasacyjną złożył W. C. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego, a to art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię, niezgodną z ratio legis przepisu;
- 2. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia. Naruszenie tych przepisów polegało na:
- – naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że w świetle umowy z dnia 15 grudnia 2008 r. skarżący wiedział, że parking przy ul. Ś., usytuowany na działce nr 51/26 nie stanowi własności prywatnej lecz drogę powiatową oraz uznanie, że wystarczającym dla oceny wiedzy skarżącego są wyłącznie dokumenty znajdujące się w ewidencji gruntów,
- – naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.u.s.a." poprzez wadliwe przeprowadzenie badania legalności zaskarżonej decyzji SKO, pomimo że decyzja naruszała art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie, że:
- - brak zewnętrznego oznaczenia właściciela i przeznaczenia działki gruntu na drogę publiczną nie narusza zasad praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.),
- - organ może opierać się na wiedzy i wiadomościach pozyskanych z własnych zasobów, a których nie podał do wiadomości publicznej, a zatem nie informuje o stanie prawnym nieruchomości (art. 8 k.p.a.),
- - wyżej wymienione zachowania organu nie są podejmowane wyłącznie w celach komercyjnych z naruszeniem słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.),
- - organ dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, pomimo że dokonał własnej interpretacji umowy z dnia 15 grudnia 2008 r. niezgodnie z przepisami regulującymi zasady interpretacji umów cywilnych,
- - brak przesłuchania w toku postępowania administracyjnego R. Ś. nie miał wpływu na ustalenie stanu faktycznego.
Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że parking, gdzie była umieszczona reklama zajmuje pas drogowy na cele niezwiązane z utrzymaniem ani eksploatacją drogi, a zatem narusza przepisy u.d.p. i w tym kontekście powinno być rozpatrywane umieszczenie tam reklamy. Istnieje bowiem spór co do legalności funkcjonowania parkingu i są podstawy aby przypuszczać, że brak określenia przez zarządcę drogi przeznaczenia działki, na której jest on usytuowany pod drogę, wprowadza w błąd celem wyłudzenia zapłaty kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji naruszył prawo, ponieważ zaakceptował błędnie ustalony w tej sprawie stan faktyczny, co przejawiło się przede wszystkim w braku przesłuchania R. Ś. i zalegalizowaniu bezprawnego funkcjonowania parkingu.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną błędna jest wykładnia art. 40 ust. 12 u.d.p. abstrahująca od przyczyn niewystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok narusza prawo i powinien zostać uchylony.
SKO w W. nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przyczyny nieważności postępowania, zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy, a więc oceny skarżonego wyroku w zakresie naruszeń prawa wskazanych w skardze kasacyjnej.
Dokonując pod tym kątem analizy zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bo tylko przy założeniu, że w tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się uchybień, można dokonywać oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia poprawności wykładni ocenianych przez Sąd przepisów, czy poprawności ich zastosowania.
Wnoszący skargę kasacyjną w zakresie podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stawia wyrokowi WSA w W. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 80 i art. 81 k.p.a. Istotą tego zarzutu jest stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję, która wydana została w warunkach naruszających podstawowe zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a przez to, w obrocie prawnym pozostaje decyzja, którą wydano bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tak postawiony zarzut jest merytorycznie nietrafny. Analiza uzasadnienia wyroku i akt sprawy będących podstawą wyrokowania prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. NSA podkreśla, że te fakty są zdeterminowane zakresem przedmiotowym sprawy o wymierzenie kary z tytułu zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego.
Sąd trafnie wskazał, że organy obu instancji ustaliły, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło przez T. C., który w tym pasie umieścił reklamę nazwaną przez niego banerem, w pełni odpowiadającą treści art. 4 pkt 23 u.d.p. Wreszcie WSA w W. odniósł się do twierdzeń skarżącego związanych z działką, która stanowi pas drogowy i na której umieszczono reklamę. W tym zakresie Sąd podkreślił, że poczynione ustalenia nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że działka wraz z parkingiem położona jest w pasie drogowym oraz że zajęcie tego pasa dokonane zostało bez zezwolenia. Tak ustalony stan faktyczny i poprawnie oceniony przez WSA w W. nie daje podstaw do uznania trafności zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż odwołuje się ona do okoliczności, które dla ustalenia kary za zajęcie pasa drogowego nie mają żadnego znaczenia prawnego.
Z tego więc powodu NSA nie może przyjąć, że wyrok WSA w W. objęty skargą kasacyjną narusza art. 80, art. 81 i art. 7 k.p.a. Również w ocenie NSA nie narusza on art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zakresie zasad prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Legalne i praworządne działanie organów w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji polega na takim wyznaczeniu jego granic, które jest zdeterminowane przepisem prawa materialnego, bo on wyznacza sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie te warunki zostały spełnione, zatem wyrok Sądu pierwszej instancji, który aprobował tak ustalony stan faktyczny sprawy nie narusza art. 151 p.p.s.a., gdyż przy braku naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd rozpoznający skargę na decyzję ma obowiązek oddalić taką skargę. Tak też uczynił WSA w W. w wyroku będącym przedmiotem kasacji.
W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez WSA w W. przepisów prawa materialnego. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stwierdza, że podstawą zarzutu kasacyjnego może być naruszenie przepisów prawa materialnego, przy czym może ono polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Skarga kasacyjna wskazuje, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 40 ust. 12 u.d.p. przez błędną wykładnię tego przepisu. Wprawdzie kasator w ramach tego zarzutu nie wskazuje jakie przepisy postępowania sądowoadministracyjnego zostały naruszone, niemniej twierdząc, że w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. wskazuje tym samym, że ten Sąd dokonał wadliwej kontroli wykładni wskazanego przepisu przez organy wymierzające karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Przyjęcie formalnej poprawności tak zbudowanego zarzutu jest dopuszczalne, aczkolwiek skarga kasacyjna powinna wskazywać przepisy postępowania sądowego, które naruszył sąd, bo tylko w tak skonstruowanym zarzucie zostaje ujęta istota postępowania kontrolnego jakie sprawuje sąd administracyjny.
Jednak brak odniesienia się skargi do przepisów sądowoadministracyjnych nie zwalnia NSA od oceny poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (tak: uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z. 1/2010, poz. 1). Zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez WSA w W. art. 40 ust. 12 u.d.p. jest nietrafny. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że w zakresie wykładni art. 40 ust. 12 u.d.p. organy nie dopuściły się naruszenia prawa polegającego na błędnej wykładni tego przepisu. W tym zakresie NSA podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku. Art. 40 ust. 1 u.d.p. stanowi, że zajecie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi.
Z kolei z art. 40 ust. 12 tej ustawy wynika, że za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca wymierza karę na zasadach określonych w przepisach ustawy. Dla wymierzenia kary nie mają znaczenia motywy, które leżały u podstaw takiego zajęcia, istotny jest fakt, że do takiego zajęcia doszło. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości. Skarżący zajął pas drogowy, ustawiając w nim reklamę bez stosownego zezwolenia. Skutkiem takiego działania musiało być wymierzenie kary. W konsekwencji stwierdzić należy, że oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji ze względu na brak naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. odpowiada prawu.
Z tych powodów oraz mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.