Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1552/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w W., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. z [...] lutego 2019 r., a także zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W wyniku kontroli, przeprowadzonej [...] sierpnia 2018 r. przez Pocztę Polską S.A., ujawniono w lokalu zajmowanym przez A. Sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca") trzy odbiorniki radiofoniczne w leasingowanych samochodach służbowych użytkowanych przez firmę, które według oświadczenia A.M. (pracownika skarżącej) umożliwiały natychmiastowy odbiór programów radiowych. Stwierdzony okres używania odbiorników miał miejsce "minimum od stycznia 2018 r."
W dniu [...] listopada 2018 r. skarżąca zakwestionowała ustalenia zawarte w protokole kontroli i nie zgodziła się z jego treścią. Wskazała, że uczestnicząca w kontroli pracownica nie była upoważniona do działania w jej imieniu oraz do składania oświadczeń wiedzy czy woli.
Decyzją z [...] lutego 2019 r. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. nakazał rejestrację trzech niezarejestrowanych odbiorników radiofonicznych i ustalił opłatę za ich używanie w kwocie 630 zł.
Decyzją z [...] maja 2019 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Zdaniem organu, okoliczność, że strona podczas kontroli posiadała trzy odbiorniki radiofoniczne, które znajdowały się w samochodach służbowych, będące w stanie umożliwiającym natychmiastowy obiór programu, nie budzi wątpliwości.
Organ wskazał, że oświadczenia składane przez osobę uczestniczącą w kontroli przeprowadzonej na podstawie ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1801 ze zm.) mają wyłącznie charakter oświadczeń wiedzy, a nie oświadczeń woli składach w imieniu spółki. Pracownik przekazuje jedynie informacje, które posiada na określony temat.
W toku postępowania dowodowego strona nie dostarczyła żadnych dowodów, podających w wątpliwość powyższe ustalenia.
W ocenie organu, decyzja nakazująca rejestrację trzech niezarejestrowanych odbiorników jest zasadna i należało utrzymać ją w mocy.
WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję.
Zdaniem WSA postępowanie przeprowadzone przez organy nie wykazało jednoznacznie, że w posiadaniu skarżącej znajdowały się trzy radioodbiorniki – w samochodach przez nią użytkowanych. Organy nie wykonały bowiem obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.").
Okoliczność posiadania przez skarżącą niezarejestrowanych odbiorników radiowych w leasingowanych samochodach została wykazana jedynie na podstawie oświadczenia pracownicy organu, a skarżąca od początku postępowania kwestionowała to ustalenie.
W takiej sytuacji organ powinien był oprzeć swoje twierdzenia również na innych dowodach niż tylko oświadczenie pracownicy firmy, np. przez przesłuchanie uprawnionych pracowników czy przeprowadzenie kontroli dokumentacji, która pozwoliłaby wykazać, czy skarżąca posiadała samochody z radioodbiornikami. Organy natomiast nie podjęły działań w tym kierunku.
Wobec tego Sąd uznał, że postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone prawidłowo, ponieważ organy nie wykazały jednoznacznie, czy skarżąca była w posiadaniu niezarejestrowanych odbiorników radiowych, a jeżeli tak, to w jakiej ilości i jak długo były one używane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozprawy.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 6, 77 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ mógł przeprowadzić w firmie kontrolę dokumentacji, która bez cienia wątpliwości mogła wykazać, czy skarżąca posiadała samochody z radioodbiornikami, podczas gdy zarówno organ I, jak i II instancji nie ma podstaw prawnych do kontroli dokumentacji w firmie, nie jest uprawniony do kontrolowania w siedzibie spółki dokumentacji finansowej, w tym dokumentacji, na podstawie której można wnioskować o kondycji finansowej spółki, co skutkowało bezzasadnym uznaniem, że organ naruszył w tym zakresie przepisy postępowania;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez uznanie, że organ administracji prowadzący postępowanie powinien był oprzeć swoje twierdzenia również na innych dowodach niż tylko oświadczenie pracownicy firmy, podczas gdy oświadczenie pracownicy recepcji spółki kontrolowanej było jednoznaczne, kategoryczne i nie zostało odwołane w trakcie postępowania, a twierdzenia strony o błędnych ustalenia kontrolnych były gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami, co skutkowało bezzasadnym uznaniem, że jedynie organ jest zobowiązany do zgromadzenia całokształtu materiału dowodowego, zastępując niejako stronę w jej obowiązku przyczynienia się do wyjaśnienia całokształtu sprawy, czym organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ wskazał, że naruszenia powyższych przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły Sąd do bezzasadnego uwzględnienia skargi i do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Tym samym Sąd błędnie nie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie oddalił skargi jako bezzasadnej.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, ponieważ organ wnoszący ten środek odwoławczy złożył wniosek, o którym mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a., a skarżąca nie sprzeciwiła się rozpoznaniu sprawy w tym trybie.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone.
Powyższe oznacza, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności, a nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Ogranicza się ono do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, tj. na naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ kwestionuje przyjęty w zaskarżonym wyroku zakres postępowania, które powinien był przeprowadzić, aby stwierdzić, że kontrolowany podmiot posiada radioodbiorniki. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że do stwierdzenia, że skarżąca posiadała odbiorniki radiowe umieszczone w leasingowanych samochodach, niewystarczające było jednoznaczne i kategoryczne oświadczenie złożone przez jej pracownicę (recepcjonistkę), a okoliczność ta mogła być potwierdzona przez kontrolę dokumentacji w firmie.
Przypomnieć więc należy, że art. 6 k.p.a. ustanawia zasadę praworządności działania organów administracji publicznej. Zgodnie z nim organy działają na podstawie przepisów prawa. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. organ organu administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie. Obowiązek ten jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).
Z kolei zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy.
W doktrynie podnosi się, że w postępowaniach zmierzających do nałożenia na stronę obowiązku, zwłaszcza sankcji, praktyka przenoszenia na stronę postępowania odpowiedzialności za wynik procesu byłaby trudna do zaakceptowania. Na organie administracji ciąży zatem powinność udowodnienia naruszenia prawa przez stronę, stwarzającego podstawę do uruchomienia odpowiedniej sankcji. Nie oznacza to jednak, że strona nie może wykazywać korzystnych dla siebie okoliczności, a także ujawniać tych dowodów bądź informacji o dowodach, które pozostają niedostępne dla organu. Tym samym postępowanie wyjaśniające w tego rodzaju sprawach będzie toczyć się wedle podobnych reguł, jak w przypadku postępowania karnego opartego na zasadzie domniemania niewinności (J. Wegner, Art. 77, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Wolters Kluwer Polska, 2019).
Z powyższego wynika, że to organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania dowodów wykazujących bez cienia wątpliwości zasadność nałożenia na podmiot zobowiązany sankcji administracyjnej.
W świetle tych uwag należy uznać, że to obowiązkiem organu było wykazanie, że skarżąca posiadała trzy samochody wyposażone w odbiorniki radiofoniczne, co stanowiło podstawę nałożenia na nią obowiązku ich zarejestrowania i zapłaty abonamentu. Niewystarczające jest przy tym oparcie się jedynie na oświadczeniu pracownika spółki, który nie musi dysponować dokładną wiedzą na temat pojazdów użytkowanych przez ten podmiot. Wiedzy takiej z całą pewnością nie musi posiadać recepcjonistka w spółce.
Oświadczenie pracownicy skarżącej powinno być zweryfikowane przez organ za pomocą innych dowodów z powodów wskazanych powyżej, a ponadto dlatego, że w toku kontroli nie stwierdzono obecności tych odbiorników, a skarżąca od początku postępowania kwestionowała oświadczenie złożone przez pracownicę w toku kontroli, podnosząc, że nie ma samochodów w leasingu.
Jakkolwiek skarżąca – współpracując z organem – powinna przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy, to obowiązek zebrania całokształtu materiału dowodowego, z którego będzie wynikać dowodzona okoliczność, spoczywa na organie. Organ może przy tym posiłkować się wszelkimi środkami dowodowymi przewidzianymi w k.p.a., ponieważ ustawa o opłatach abonamentowych nie przewiduje w tym zakresie odrębnych uregulowań.
Wobec tego, w ocenie NSA, rację miał Sąd I instancji, stwierdzając, że organ nie zebrał wystarczających dowodów do stwierdzenia, że skarżąca użytkowała trzy radioodbiorniki. Jak słusznie wskazał WSA, organ mógł na przykład przesłuchać w toku postępowania uprawnionych do reprezentowania pracowników spółki, takich jak księgowy czy prezes zarządu, którzy dysponowaliby pewnymi informacjami na okoliczność tego, czy spółka posiada, a jeżeli tak – to ile, samochodów wyposażonych w radioodbiorniki umożliwiające odbiór programów radiowych.
Zarzut określony jako 2 w petitum skargi kasacyjnej nie był więc zasadny.
Natomiast rację ma organ, stwierdzając, że skoro pracownicy Poczty Polskiej nie byli upoważnieni do kontroli dokumentów finansowych spółki, to nie mogli ich przeglądać i wciągać w poczet materiału dowodowego. Zasadność zarzutu wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie wpływa jednak na to, że skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. W zakresie zarzutu pierwszego skargi kasacyjnej uzasadnienie Sądu I instancji było co prawda wadliwe, jednakże wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu ze względu na to, że organ w postępowaniu administracyjnym nie zebrał wystarczających dowodów, aby wykazać w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że skarżąca spółka użytkowała trzy radioodbiorniki w leasingowanych samochodach.
Z uwagi na powyższe NSA orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.