Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1173/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. Sp. z o.o. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej URTiP) z dnia 7 maja 2004 r., nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu zapewnienia realizacji zadań na rzecz obronności.
Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 20 marca 2003 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła do Prezesa URTiP o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego na okres 18 miesięcy od dnia doręczenia decyzji w sprawie złożonego wniosku. Złożyła również wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie odroczenia terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, do czasu wejścia w życie rozporządzenia które ma być wydane na podstawie art. 88 ust 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 73, poz. 852 z późn. zm.)
Prezes URTiP postanowieniem z dnia 28 stycznia 2004 r. odmówił zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.. Zawieszeniu sprzeciwił się prokurator krajowy.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia 7 maja 2004 roku Prezes URTiP uchylił postanowienie z dnia 28 stycznia 2004 r. i orzekając co do istoty sprawy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wobec braku przesłanek do zawieszenia postępowania z urzędu.
Organ stwierdził, że brak rozporządzenia o którym mowa w art. 88 ust 4 pt. nie jest zagadnieniem wstępnym, który mógłby uzasadniać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podkreśliła, że brak rozporządzenia, które ma wydać właściwy minister, jest przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania i mieści się w zakresie unormowanym przez art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącej brak rozporządzenia uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie wiadomo jakie obowiązki miałaby wykonywać skarżąca.
Sad I instancji oddalając skargę kasacyjną podzielił pogląd organu, iż w świetle obecnie obowiązującego stanu faktycznego i prawnego brak jest podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołując się na wypracowane i jednolite orzecznictwo NSA Sąd I instancji stwierdził, iż zagadnienie wstępne w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to okoliczność warunkująca (bądź jeden z warunków) indywidualne rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego podmiot, do kompetencji tego organu, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Treścią zagadnienia wstępnego może być tylko prawnie przesądzone stanowisko innego organu lub sądu, co do obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego ściśle związanego z indywidualną sprawą, w której prowadzone jest postępowanie główne.
Orzecznictwo NSA stoi na stanowisku, iż oczekiwanie na jakąkolwiek przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4.
Sąd wskazał, iż art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. należy rozpatrywać łącznie z art. 100 § 1, 2, 3 k.p.a., który przewiduje w razie zawieszenia postępowania z uwagi na prejudykat, obowiązek organu, który zawiesił postępowanie, wystąpienia do właściwego innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do zrealizowania tego obowiązku w wyznaczonym terminie, lub rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Żaden z tych obowiązków nie mógł zostać wykonany przez organ.
Wydanie rozporządzenia, co stanowi akt stanowienia prawa nie mieści się w pojęciu postępowania przed organem lub sądem o którym mówi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie takie jest postępowaniem zindywidualizowanym, adresowanym do strony postępowania albo do innego określonego podmiotu, a ustalenia zapadłe w tym postępowaniu rzutują wprost na prawa lub obowiązki strony postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu.
Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na bezzasadnej odmowie uwzględnienia skargi i tym samym odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień Prezesa URTiP, podczas gdy obowiązek taki wynikał z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdza, iż przedmiot sporu sprowadza się do oceny, czy wydanie przez właściwego ministra przepisów wykonawczych do ustawy jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Zdaniem Spółki art. 97 ust 1 pkt 4 k.p.a. w żaden sposób nie zawęża zakresu pojęcia "zagadnienia wstępnego" do aktów indywidualnych. Skoro właściwy minister obowiązany jest wydać rozporządzenie, bez którego nie da się załatwić sprawy, to oczywistym dla skarżącej jest konieczność zawieszenia postępowania z urzędu. Brak rozporządzenia jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania ma w praktyce charakter wyjątkowy, niemniej mieści się w zakresie normowanym w art. 97 ust 1 pkt 4 k.p.a.
Za nietrafną skarżąca uznała argumentację Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, iż za tak przyjętą wykładnią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przemawia art. 100 k.p.a. Przepis ten w ocenie skarżącej dotyczy sytuacji, kiedy wykazanie określonej aktywności przez organ lub stronę jest konieczne do zainicjowania innego postępowania. Jeżeli już toczy się postępowanie, w którym ma zapaść rozstrzygnięcie prejudycjalne, art. 100 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania.
Skarżąca podniosła również, iż w analogicznych sprawach innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych zawiesza się postępowanie na wniosek strony (art. 98 k.p.a.) tracąc tym samym kontrolę nad możliwością późniejszego podjęcia postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes URTiP wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ podzielił argumentację, którą posłużył się Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oceniana skarga kasacyjna spełnia wprawdzie wymogi określone w art. 176 p.p.s.a., ale sposób jej uzasadnienia wskazuje na nieznajomość trybu realizacji obowiązków operatora, uprawnień podmiotów i organów oraz przedmiotu postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Przypomnienie tych unormowań pozwoli na ustosunkowanie się do jej zarzutu naruszenia w wyroku WSA przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Według art. 40 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego operatorzy są obowiązani do wykonywania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, przy czym obowiązek ten dotyczy zapewnienia, na koszt operatora, technicznych i organizacyjnych możliwości wykonywania w sieci telekomunikacyjnej eksploatowanej przez operatora zadań na rzecz prokuratury, sądów, a także uprawnionych jednostek organizacyjnych podporządkowanych Ministrowi Obrony Narodowej, uprawnionych organów i jednostek organizacyjnych nadzorowanych lub podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, począwszy od dnia rozpoczęcia eksploatowania tej sieci, jeżeli Prezes URTiP nie ustali, na wniosek zainteresowanego operatora, późniejszego terminu.
Określone w powyższym przepisie uprawnienia wymienionych w nim podmiotów, wynikające z mocy samego prawa, muszą być wykonane przez operatora. Może on jednak skorzystać z przewidzianego w § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego (Dz.U. Nr 19, poz. 166), wydanego na podstawie delegacji z art. 40 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego uprawnienia do ubiegania się o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań. Samo wszczęcie tego postępowania nie zwalnia operatora od obowiązku wykonywania zadań określonych w art. 40 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego, podobnie jak i zawieszenie w tej sprawie postępowania administracyjnego, gdyby nawet teoretycznie z tego skorzystano.
W piśmie T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia 20 marca 2003 r. sformułowany został wniosek o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań określonych w art. 40 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, a także wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania rozporządzenia wykonawczego przewidzianego w art. 88 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego. W rezultacie zaistniało, utrzymujące się również w skardze kasacyjnej, nieodróżnianie istoty uprawnień i obowiązków wynikających z mocy samego prawa, kształtowania ich decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym oraz postępowania wpadkowego w rozumieniu przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego przedmiotem jest wyłącznie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, potrzebnego do wydania decyzji w tzw. sprawie głównej.
Trzeba więc przypomnieć, że w art. 88 ust. 3 upoważniono ministra właściwego do spraw łączności do fakultatywnego określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla urządzeń telekomunikacyjnych oraz sieci telekomunikacyjnych. Dopiero przy rozpatrywaniu wniosku o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionemu podmiotowi technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań, do czego jeszcze nie doszło, Prezes URTiP będzie oceniał, czy i z jakich powodów techniczne i organizacyjne możliwości T. Sp. z o.o. nie pozwalają na realizację obowiązków określonych w art. 40 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.
Ta ocena niewątpliwie obejmie ewentualny wpływ niewydania powyższego rozporządzenia wykonawczego na możliwość realizacji obowiązków wynikających z art. 40 ust. 2 omawianej ustawy.
W tej sprawie od początku nie było zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie wymagałoby zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarówno przy rozstrzyganiu sprawy przez organ, jak i przy rozstrzyganiu łączącego się z nią zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - jeżeli ono występuje - dochodzi do aktu stosowania prawa przez odnoszenie jego norm do ustalonego stanu faktycznego. Tworzenie prawa następuje zaś w innym, sformalizowanym procesie legislacyjnym.
Z tych i wcześniej ukazanych powodów w żadnym razie nie można było traktować oczekiwanego wydania rozporządzenia jako rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, do którego nawiązuje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ta uwaga odnosi się do utożsamiania przez stronę skarżącą w postępowaniu administracyjnym i sądowym czynności stosowania prawa z jego tworzeniem.
Powyższa argumentacja nie została wprawdzie dostrzeżona w motywach zaskarżonego wyroku, lecz nie doszło w nim do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.