Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2010 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1630/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. o nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie ze skargi M. A. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Stwierdził też, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Orzekł także o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu.
Sąd I instancji przyjął, że wydane decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego. W zakresie przepisów procesowych naruszają przepisy postępowania administracyjnego, gdyż dopuszczono się błędu przy dokonywaniu subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod normą sankcjonującą błędne zastosowanie wykładni celowościowej art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). W ocenie Sądu brak było podstaw ku temu, wobec jednoznacznego znaczenia normy prawnej uzyskanej w drodze wykładni celowościowej. Nieuprawniona też była wykładnia rozszerzająca normy zakazującej umieszczania urządzenia technicznego przez podmioty wykonujące przewóz okazjonalny na dachu pojazdu. Uznano, że zakaz ten dotyczy także takich urządzeń, które umieszczone są na przedniej szybie pojazdu, zajmując swoim wyrysem przestrzeń nad dachem pojazdu. Uchybienia te naruszają przepisy prawa materialnego. Brak odniesienia się do miejsca kontroli w sposób istotny narusza art. 107 § 3 k.p.a.
Ocena powyższa wynikała z następującego stanu faktycznego sprawy. W dniu 4 lutego 2010 r. w W. przy Dworcu W. S. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki SKODA o nr rej. [...] kierowanego przez M. L.. Kierowca okazał do kontroli wydruk z kasy fiskalnej z dnia 3 lutego 2010 r., na podstawie którego ustalono, że podmiotem wykonującym zarobkowy przewóz osób jest M. A.. Przedstawiony został wypis z licencji o nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej przedsiębiorcy M. A., ważnej do dnia 3 listopada 2020 r. W toku czynności kontrolnych ustalono, że na przedniej szybie pojazdu umieszczono urządzenie techniczne zawierające nazwę "T. P." z przodu i "T." z tyłu. Urządzenie to wystawało ponad płaszczyznę dachu i nie było podświetlone. Przyczepione zostało do szyby za pomocą gumowej przyssawki. Pozycję umieszczenia urządzenia utrwalono za pomocą dokumentacji fotograficznej.
Kierowca pojazdu podpisując protokół kontroli nie zgodził się z kontrolującymi o naruszeniu zakazu określonego w cytowanej wyżej ustawie art. 18 ust. 5 lit. c/. Kierowca nie był w stanie podać przyczyn istniejących rozbieżności w nazwie i adresie znajdującym się w wypisie z licencji i w kasie fiskalnej. Potwierdził przytwierdzony do przedniej szyby pojazdu, jak i z tyłu tzw. "koguta" o podanych wyżej napisach. Wszczęto postępowanie administracyjne a M. A. nie sprzeciwiał się ustaleniom organu, uznając jedynie, że zamontowany na przedniej szybie przedmiot nie był urządzeniem technicznym. Banner nie był zasilany energią elektryczną, skoro ustawa zabrania umieszczania urządzenia technicznego na dachu pojazdu, nie zaś na przedniej szybie pojazdu. Zakwestionował także miejsce kontroli, wskazując, że jest to droga wewnętrznej (dojazdowa), która nie jest drogą publiczną i nie mają do niej zastosowania przepisy kodeksu ruchu drogowego, a także ustawy o transporcie drogowym.
Organ I instancji, na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 w związku z art. 18 ust. 5 lit. c/ oraz lp. 2.9 pkt 3 załącznika do wyżej wymienionej ustawy, nałożył na M. A. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Powyższe oznaczało, że zarzuty skargi były uzasadnione i dlatego została uwzględniona.
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z uwzględnieniem kosztów postępowania na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędną wykładnię art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.).
W uzasadnieniu podał, że odmowa zastosowania prawa materialnego jest nieuzasadnione. Posłużenie się w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowaniem "umieszcza się na dachu pojazdu" lamp lub innych urządzeń technicznych musi być rozumiane dosłownie, jest nie do przyjęcia. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Oznacza to, że zainstalowano urządzenie techniczne przy samej krawędzi dachu pojazdu, aby wystawało ponad płaszczyznę. Chodzi o jego widoczność z przodu, jak i z tyłu. Celem zainstalowania tego urządzenia było niewątpliwie zasugerowanie potencjalnym klientom charakteru przewozu. Rozpoznawalność oraz umiejscowienie zmierzały, że przewóz ma charakter usługi w zakresie transportu drogowego taksówką. Niedopuszczalna jest zatem interpretacja dokonana przez Sąd I instancji. Dokumentacja zdjęciowa jednoznacznie wskazuje jaki był cel przyjętego rozwiązania. Prowadzenie zatem działalności gospodarczej z naruszeniem zakazów winno prowadzić do konsekwencji określonych w przepisach.
Kasator zaprzecza, aby w sprawie naruszone zostały przepisy proceduralne, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny złożenie skargi stało się konieczne a wyrok Sądu I instancji należało ocenić jako naruszający prawo.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. A. wniósł o jej oddalenie. Podał, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia zawsze wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Analiza zarzutów i ich uzasadnienie w przedmiotowej sprawie przy niekwestionowanych ustaleniach faktycznych w istocie sprowadzają się do oceny – czy umieszczone na pojeździe urządzenie techniczne nosiło cechy urządzenia technicznego w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.).
Rację ma kasator, że urządzenie to stanowi w istocie urządzenie techniczne, o którym mowa w powyższym przepisie. Za taką oceną przemawia całokształt ustaleń kontroli oraz charakter przewozów i przedmiot działalności prowadzonej przez stronę. Celem zainstalowania urządzenia było niewątpliwie zasugerowanie potencjalnym klientom-pasażerom innego rodzaju pojazdu i charakteru przewozu niż był on nim faktycznie. Dla użyteczności przyjętego rozwiązania o charakterze technicznym decydujące znaczenie mają niewątpliwie dwa podstawowe elementy. Chodzi o jego umiejscowienie oraz rozpoznawalna charakterystyczna konstrukcja, zmierzająca do wywołania przekonania, że przewóz ma charakter usługi w zakresie transportu drogowego taksówką.
Nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że niedopuszczalne było zastosowanie wykładni celowościowo-funkcjonalnej i systemowej normy prawnej wyrażonej w cytowanym wyżej przepisie art. 18 ust. 5 lit. c/ powyższej ustawy jako sprzecznej z jej wykładnią językową. Zawężenie dosłownej wykładni językowej tego przepisu, w sposób jak uczynił to Sąd I instancji, prowadziłoby do luki w regulacji przedmiotowej materii objętej ustawą o transporcie drogowym, a to z kolei byłoby nie do pogodzenia z ideą tego przepisu. Celem ustawodawcy była eliminacja możliwości upodabniania pojazdów, którymi wykonywany jest jedynie okazjonalny transport drogowy osób, do taksówek. Wykładnia zatem dokonana przez Sąd I instancji nie daje się z tym celem pogodzić.
Tym samym, literalna wykładnia tego przepisu oznaczałaby, że w istocie mamy do czynienia z luką prawną, która wyklucza w wielu przypadkach eliminację sytuacji całkowicie niepożądanych przez ustawodawcę. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja przepisów prawa, która w prosty sposób prowadzi do luki w regulacji danej materii.
Podkreślić należy, że w sprawie chodzi o umieszczenie na pojeździe dodatkowego banneru z napisem, tylko jego mocowanie nie znajduje się na dachu lecz wystaje ponad ten dach. Dokonana interpretacja przez Sąd I instancji stanowi wyraźne obejście zakazu wyrażonego w tym przepisie. Tymczasem zarówno w doktrynie, jak i nauce prawa przyjmuje się, że dopuszczalne jest lub wręcz konieczne odstąpienie od wykładni literalnej przepisu, gdy jej znaczenie wskutek takiej dosłownej interpretacji zmierzałoby do całkowitej niezdatności normy prawnej w praktyce i w konsekwencji niweczyłoby sens i cel całej regulacji ustawowej.
W tym stanie rzeczy, za wyłącznie prawidłowe należy uznać stanowisko, że nie może mieć znaczenia dla właściwej kwalifikacji urządzenia, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c/ wyżej wymienionej ustawy, fakt przymocowania w górnej części przedniej szyby pojazdu, a nie wprost do jego dachu. Urządzenie to zamocowane było w ten sposób, że znajdowało się w określonej nad krawędzią dachu pojazdu i było widoczne zarówno z przodu, jak i z tyłu pojazdu. Niewątpliwie urządzenie to upodabniało pojazd do pojazdów wykonujących transport drogowy taksówką, znajdując się ponad jego dachem, nawet jeśli jego podstawa czy zamocowanie znajdowały się w innym miejscu.
Trafność powyższego poglądu w zakresie wyeliminowania przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów na wykonywanie transportu drogowego taksówką w związku z wprowadzaniem zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. c/ omawianej ustawy potwierdza też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r. o sygnaturze II GSK 638/09. Sąd I instancji także odwołał się do tego wyroku, ale uczynił to w kontekście innych ustaleń i ocen. Podobnie w wyroku z 17 lutego 2010 r. o sygnaturze II GSK 386/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprowadzenie zakazu zawartego w tym przepisie było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumentacja zdjęciowa wykonana podczas kontroli wskazuje jednoznacznie na zainstalowanie przez wykonawcę przewozów niedozwolonego urządzenia technicznego, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że czynnikiem decydującym o umieszczeniu charakterystycznego i tym samym łatwo rozpoznawalnego urządzenia było wywarcie wrażenia u nieograniczonej liczby konsumentów co do możliwości zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni więc rolę znaku identyfikującego wykonawcę przewozów. Celem zaś regulacji z tego przepisu jest to, aby pojazdy, którymi wykonywany jest jedynie okazjonalny transport drogowy osób, nie wyróżniały się względem pozostałych, a w szczególności aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na przeświadczenie konsumentów co do możliwości zatrzymania pojazdu celem nabycia usługi przewozu, tak jak ma to miejsce zazwyczaj w przypadku przewodów taksówką.
Przyjęte rozwiązania legislacyjne mają uniemożliwić podmiotom wykonującym tylko przewozy okazjonalne wprowadzania w błąd potencjalnych klientów co do rodzaju przewozu, a nie ulega wątpliwości, że jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów, w postrzeganiu przeciętnego pasażera, jest właśnie umieszczenie dodatkowego urządzenia przypominającego napis taxi. Tego rodzaju instalacja, nawet gdy nie jest w rzeczywistości przytwierdzona do samego dachu, ale umieszczona ponad dachem pojazdu, bez względu na sposób i miejsce jej zamocowania, widoczna już z daleka, mylnie utwierdza w przekonaniu co do rodzaju nawiązanej umowy przewozu, jako przewozu taksówką.
Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, umieszczenie urządzenia ponad dachem kontrolowanego pojazdu służyło właśnie tym celom, a w efekcie prowadzeniu działalności gospodarczej z naruszeniem zakazu wyrażonego w tym przepisie i w rzeczywistości stanowiło urządzenie techniczne, o którym mowa w przywołanej normie prawnej.
Powyższe oznacza, że Sąd I instancji dopuścił się obrazy przepisów, o których mowa w skardze kasacyjnej. Dokonana zatem wykładnia art. 18 ust. 5 lit. c/ nie jest prawidłowa i dlatego na podstawie art. 188 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok jako naruszający prawo materialne i orzekł merytorycznie, oddalając skargę na podstawie art. 151 tej ustawy.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 2 i 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/ i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).