Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z dnia 18 listopada 2009 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu o zmianę zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] października 2009 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, poprzez zastąpienie nowymi lokalizacjami dwóch dotychczasowych punktów gier wymienionych w zezwoleniu pod pozycjami 18 i 44 wykazu punktów gier. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił dokonania zmiany. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 548/10 oddalił skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej spółki, w dniu 25 września 2013 r. wydał wyrok o sygnaturze akt II GSK 380/11, którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2010 r., a także decyzje wydane w obydwu instancjach przez Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu. Zwrócił uwagę na wydany w międzyczasie wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, w którym Trybunał stwierdził, że przepisy krajowe ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540; dalej: ugh lub ustawa o grach hazardowych) można uznać za "inne wymagania", w rozumieniu art. 1 pkt 4 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37; dalej: dyrektywa nr 98/34/WE), jeśli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu, a zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą bezpośrednio wpływać na obrót tymi produktami.
Za konieczne uznał więc przeprowadzenie ustaleń czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił dokonania zmiany zezwolenia polegającej na zmianie lokalizacji punktów gier, uznając, że przepis art. 135 ust. 2 ugh, który nie dopuszcza dokonywania takich zmian, nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie spór sprowadza się do oceny, czy przepisy przejściowe zawarte w ugh, tj. art. 129 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 2 ugh stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, a więc czy przed wejściem w życie powinny podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską według art. 8 ust. 1 tej dyrektywy.
Powołując się na tezy zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r., P 4/11, a przede wszystkim na tezy zawarte w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., jak również wskazując na ilość zezwoleń posiadanych przez spółkę, w tym 52 punkty gier objęte zezwoleniem, o zmianę którego wnioskowała skarżąca, Sąd uznał, że przepis art. 135 ust. 2 ugh nie wpływa istotnie na obrót automatami do gier o niskich wygranych. Na poparcie swojej tezy Sąd wskazał również na prawną i faktyczną możliwość wprowadzania automatów do gier o niskich wygranych do kasyn oraz możliwość i łatwość przeprogramowania, czy też powtórnego zaprogramowania automatów o niskich wygranych na automaty o wygranych wyższych tak, żeby mogły być przedmiotem ich dalszego gospodarczego wykorzystywania w takim właśnie charakterze.
Reasumując Sąd wskazał, że zgromadzone dowody, jak i ocena tych dowodów przedstawiona przez Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu uprawniała do przyjęcia, że przepis art. 135 ust. 2 ugh, zakazujący zmiany miejsca urządzania gier w zezwoleniach na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie wpływa w sposób istotny na sprzedaż, właściwości, jak również na obrót tego typu urządzeniami. Organ w sposób przekonywujący wykazał, że odmowa zmiany lokalizacji punktów gier objętych zezwoleniem nie jest równoznaczna z zaprzestaniem eksploatacji automatów do gier o niskich wygranych, czy to w postaci dotychczasowej, czy też po odpowiedniej ich modyfikacji z zachowaniem ich zasadniczego celu - tj. oferowania gier hazardowych. Z uwagi na analizowane przepisy przejściowe tj. art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 2 ugh, przepis art. 14 ust. 1 ugh nie znajdzie w sprawie zastosowania, a w konsekwencji podmioty, którym wydano zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach mogę tę działalność kontynuować do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, według przepisów dotychczasowych, także poza kasynami gry.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniosła Spółka, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie art. 1 pkt. 4 i 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni tego przepisu podanej w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C- 217/11 w związku z art. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ugh przez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż art. 135 ust. 2 ugh nie jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt. 4 i 11 ww. dyrektywy, w szczególności wobec faktu, że już po wejściu w życie ugh ujawniła się tendencja rynkowa polegająca na niepełnym obsadzeniu funkcjonujących kasyn gry automatami do gier w ilości dopuszczonej nową ustawą, podczas gdy art. 135 ust. 2 ugh w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ugh jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu o niskich wygranych, a analiza tendencji rynkowych nieznanych do 31 grudnia 2009 r, jakie wystąpiły po wejściu w życie ugh jest bezprzedmiotowa, gdyż przedmiotem rozważań Sądu Krajowego (w tym WSA w Poznaniu) zgodnie z cyt. wyżej wyrokiem TSUE może być wyłącznie to, czy obowiązkiem polskiego prawodawcy było notyfikowanie przepisów ugh lub ich części Komisji Europejskiej ze względu na ich techniczny charakter, w trakcie procesu legislacyjnego, a nie dokonywanie ocen prawnych z punktu widzenia tendencji rynkowych jakie ujawniły się np. w 2014 r kilka lat po wejściu w życie ugh i mogły być wywołane różnymi czynnikami, w tym urządzaniem gier na automatach poza terenem kasyn gry przez setki przedsiębiorców na terenie Polski z powołaniem się na niestosowalność krajowych norm zakazujących urządzania gier na automatach poza obrębem kasyn gry;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 ppsa w związku z art. 121 § 1, art. 124, art. 187 § 1 i art. 210 § 1 pkt 4 i § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.), przejawiające się w tym, że WSA w Poznaniu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji nie dostrzegł naruszenia przez Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, zasady przekonywania, prawdy obiektywnej i zasad dotyczących prawidłowego sformułowania uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący i czytelny dla adresata, przez pozorne/zdawkowe ustosunkowanie się przez organ do wypowiedzi Szefa Służby Celnej Jacka Kapicy złożonych odpowiednio dnia 18 listopada 2009 r oraz dnia 20 listopada 2009 r na posiedzeniu komisji sejmowej oraz na wspólnym posiedzeniu komisji senackich, o istotnym wpływie nowych regulacji ugh na sprzedaż lub właściwości automatów do gier wszelkiego rodzaju (w tym o niskich wygranych) oraz na całkowitym braku ustosunkowania się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za fundamentalne z perspektywy rozstrzygnięcia sprawy, a wysuniętych w piśmie pełnomocnika skarżącego/strony z dnia 5 czerwca 2014 r komentujących wypowiedzi Szefa Służby Celnej Jacka Kapicy i dotyczących ilościowej przepaści między ilością samych tylko automatów o niskich wygranych eksploatowanych 31 grudnia 2009 r w przededniu wejścia w życie nowych przepisów ugh - 55.047 sztuk, z maksymalną ilością automatów do gier wszelkiego rodzaju, jakie docelowo pod rządami ugh mogą być użytkowane na terenie Polski - 3.640 sztuk, co w klarowny sposób świadczy o możliwym, istotnym wpływie nowych regulacji ugh na sprzedaż lub/i właściwości automatów o niskich wygranych;
- 3. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ppsa, przez brak rzeczowego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów (wyjaśnienia, dlaczego pomimo rażącej dysproporcji pomiędzy wynoszącą 55.047 ilością samych tylko automatów o niskich wygranych eksploatowanych dnia 31 grudnia 2009 r w przededniu wejścia w życie postanowień ugh, a wynoszącą 3.640 sztuk, teoretycznie dopuszczoną ugh maksymalną ilością wszelkiego rodzaju automatów do gier jakie docelowo mogą być użytkowane w Polsce), dla których Sąd I instancji zajął stanowisko, iż nowe regulacje ugh nie mogły mieć potencjalnego, istotnego wpływu na sprzedaż lub/i właściwości automatów o niskich wygranych, skoro zaledwie ok. 6,9% spośród grona tego rodzaju produktów w myśl przepisów ugh teoretycznie mogło być przeznaczone do prowadzenia działalności hazardowej w rozumieniu ugh, co w istocie dalece utrudnia kasacyjną kontrolę owych nieujawnionych w zaskarżonym wyroku motywów rozstrzygnięcia.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Oddalając skargę Sąd I instancji przyjął, że art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, a w konsekwencji nie wymagał notyfikacji.
W skardze kasacyjnej, kwestionuje się przede wszystkim stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, zarzucając, w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne, naruszenie szeregu przepisów polegające, rzecz uogólniając, na przyjęciu, że art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru technicznego.
Rozważenie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej, wymaga uwagi, że kwestia oceny przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych - w kontekście dyrektywy 98/34/WE - była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi podstaw do odstąpienia od wyrażanego już poglądu, że nie można im przypisać charakteru przepisów technicznych (por. wyroki NSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. II GSK 1629/15; z dnia 28 października 2015 r., sygn. II GSK 1641/15, z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. II GSK 2250/15, z dnia 16 grudnia 2015 r. II GSK 820/14, z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. II GSK 2349/13, z dnia 2 marca 2016 r., sygn. II GSK 2327/14, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 644/15; dostępne w CBOSA).
Zgodzić bowiem należy się z wywodem, co do istoty tych przepisów. Realizują one - wyprowadzaną z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) - zasadę prawidłowej legislacji i zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Podobnie jak vacatio legis mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających ze "starego" prawa mimo zastąpienia go nową regulacją prawną, pogarszającą sytuację prawną jej adresatów w tym zakresie.
Wyznaczone w przepisach przejściowych granice czasowe zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry, siłą rzeczy, nie pozwalają na wydawanie (zmienianie, przedłużanie) - po wejściu w życie nowej ustawy - zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz nie wynika z przepisów przejściowych, tylko z przepisów merytorycznych wprowadzających zmiany dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych.
Na gruncie nowej ustawy, podmioty które uzyskały zezwolenia pod rządami poprzedniej ustawy, ze względu na treść art. 118 ugh, nie mogą uzyskać zmiany "starego" zezwolenia w sposób o jaki występowała spółka.
Nie można zatem przepisom przejściowym, w tym art. 135 ust. 2 ugh przypisać skutku w postaci istotnego wpływu (ograniczenia) sprzedaży automatów, ponieważ takie skutki mogą wynikać z przepisów merytorycznych ustawy (np. art. 14 ust. 1), a przepisy przejściowe dotyczą "starych" zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych i mają związek z wprowadzaną nową ustawą zmianą reglamentowania takiej działalności z zezwoleń na koncesje na prowadzenie kasyna gry.
Nie można też nie dostrzec, że sam fakt istnienia - w poprzednim stanie prawnym - możliwości wystąpienia z wnioskiem o "zmianę posiadanych zezwoleń" nie dawał gwarancji, że wniosek zostanie uwzględniony, rozpoznany zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.
Tak więc choć w wyroku w sprawach połączonych C-213, C-214 i C-217 TSUE wskazał przepisy przejściowe jako przepisy "potencjalnie techniczne" – to jednak wskazał, że to sąd krajowy jest właściwy do oceny wpływu tych przepisów na właściwości lub sprzedaż produktów (automatów do gier) a ocenie tej przypisać należy charakter jurydyczny. Ocena tego spornego zagadnienia powinna mieć charakter ogólny i abstrakcyjny, powinna odnosić się zatem do oceny wpływu przepisów przejściowych w oderwaniu od ich zastosowania w konkretnej sprawie.
W świetle dotychczasowych rozważań brak podstaw by twierdzić, że zawarte w art. 135 ust. 2 ugh uregulowanie - wykluczające zmianę posiadanych zezwoleń poprzez zmianę lokalizacji punku gier - miało samodzielny i istotny wpływ na właściwość, jak i sprzedaż automatów do gier. Ograniczenie liczby kasyn i automatów w nich wykorzystywanych wynika bowiem z innych - niż przejściowe - przepisów ustawy.
Wobec niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjnego stanowiska co do tego, że art. 135 ust. 2 ugh ma charakter techniczny, nie można też za usprawiedliwione uznać pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego - wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Powody, dla których Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że oceniany przepis nie ma charakteru technicznego czynią bezzasadnym zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa powiązany z przepisami Ordynacji podatkowej. W zarzucie tym podniesiono bowiem kwestię "wpływu nowych regulacji ustawy o grach hazardowych na sprzedaż lub właściwości automatów do gier", którego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można odnieść do przepisów przejściowych. Przepisom tym, jak już wskazano, nie można przypisać skutku w postaci istotnego wpływu na sprzedaż automatów.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (publik. ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, publik.
CBOSA). Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w tej sprawie. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Ponadto Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił, wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.