Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 1203/15, oddalił skargi R. S. (dalej: skarżący) na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] października 2015 r. nr [...] i nr [...] odpowiednio w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (JPO) i pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2014 r.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżący [...] maja 2014 r. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z wnioskiem o przyznanie płatności JPO i pomocy ONW w którym zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 48,85 ha, a po zmianach 47,60 ha.
W wyniku kontroli na miejscu i administracyjnej, organ I instancji wykluczył z płatności ONW oraz JPO grunty o łącznej powierzchni 0,51 ha. Kontrola z zakresu wzajemnej zgodności, wykazała z kolei nieprawidłowości na działce rolnej Y, na której wykryto nieprzestrzeganie minimalnych norm DKR i stwierdzono naruszenie normy N.04.1 w odniesieniu do powierzchni 0,30 ha, tj. rolnik nie przeprowadzał na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta.
Kierownik BP ARiMR w S., decyzją z [...] lipca 2015 r., przyznał skarżącemu płatności ONW w wysokości 10.092,99 zł w tym: strefa górska – 2.262,62 zł, która to kwota wynikała z pomniejszenia płatności o kwotę 223,78 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości; strefa ze specyficznymi utrudnieniami – 6.769,96 zł, która to kwota wynikała z pomniejszenia płatności o kwotę 669,56 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz strefa nizinna I w wysokości – 160,41 zł, która to kwota wynikała z pomniejszenia płatności o kwotę 104,88 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.
Z kolei decyzją z [...] lipca 2015 r. Kierownik BP ARiMR w S., przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 38.623,24 zł, pomniejszoną o 4.269,63 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowanie współczynnika korygującego. Ponadto przyznał skarżącemu kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w kwocie 728,60 zł kwota ta została pomniejszona o 65,57 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.
Dyrektor ARiMR, po rozpatrzeniu odwołań skarżącego, decyzjami z [...] października 2015 r., utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Podzielając w całości ustalenia faktyczne i prawne zawarte w decyzjach Kierownika BP ARiMR w S..
Sąd I instancji wyrokiem z 23 lutego 2016 r. oddalił skargi skarżącego.
Sąd wyjaśnił, że płatność ONW jest przyznawana do działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne, o których mowa w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (§ 3 ust. 2 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 – Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW).
Natomiast jednolita płatność obszarowa (JPO) przysługuje rolnikowi do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009, jeżeli między innymi wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich).
Z kolei w myśl art. 6 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, które stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o pomoc złożonych przed 1 stycznia 2015 r., państwa członkowskie określają na poziomie krajowym wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej. Wymogi te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2014 r., poz. 1372). Jak wynika z § 1 ust. 2 pkt tego rozporządzenia, grunty rolne, w przypadku łąk i pastwisk, są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana w zakresie i terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFRROW lub są na nich wypasane zwierzęta w sezonie pastwiskowym określonym w tych przepisach.
Sąd wskazał, że podstawę dowodową rozstrzygnięć stanowiły protokoły z kontroli na miejscu w zakresie: kwalifikowalności powierzchni, programu rolnośrodowiskowego oraz wzajemnej zgodności, które zostały przeprowadzone [...] września i [...] października 2014 r. Sąd podkreślił, że skarżący nie kwestionuje ustaleń organów co do kwalifikowalności powierzchni uwzględnionej do objęcia obiema płatnościami, która to stwierdzona powierzchnia kwalifikowalna wyniosła 47,09 ha.
Kwestią sporną jest to czy i na jakiej powierzchni nie zostały spełnione wymogi z zakresu przestrzegania norm i wymogów wzajemnej zgodności. Według organów kontrola na miejscu w tym zakresie wykazała nieprawidłowość, gdyż kontrolujący stwierdzili na 0,30 ha działki rolnej Y niezebraną, skoszoną biomasę co odpowiada kodowi nieprawidłowości N.04.1 (naruszenie normy dobrej kultury rolnej). Według skarżącego biomasa na tej działce rolnej była zebrana, a ewentualnie na powierzchni ok. 0,15 ha była w trakcie zbierania co było utrudnione ze względu ze względu na mechaniczny sposób zbierania i balowania siana oraz nierówności pozostawione po zryciu ziemi przez dziki.
Sąd przyznał rację organom, bowiem ustalenia w powyższym zakresie zostały poczynione prawidłowo w oparciu przede wszystkim o raport z kontroli na miejscu., który jawi się jako dowód niewadliwy, pozwalający odtworzyć w oparciu także o dołączone załączniki - szkic oraz dokumentację fotograficzną stan zastany na dzień kontroli. Ogląd materiału fotograficznego, nie pozostawia wątpliwości, że na wskazanej działce, na dzień kontroli, nie była zebrana biomas i widoczne są jej niezebrane pokosy. Sąd zwrócił uwagę na to, że kontrola rozpoczęła się [...] września 2014 r., natomiast z rejestru działalności rolnośrodowiskowej jako dzień koszenia działki rolnej Y odnotowano [...] sierpnia 2014 r. Zestawienie tych dat wskazuje, że nie nastąpiło zebranie ściętej biomasy w wymaganym terminie 14 dni. Bez znaczenia dla oceny sprawy jest fakt, że skarżący [...] czerwca 2015 r. zawiadomił Kierownika ARiMR o zaobserwowanych szkodach na jego działkach i złożone oświadczenia J. P. oraz M. C., że działka była zryta przez dziki, ponieważ oświadczenia pochodzą z sierpnia 2015 r. i choć odnoszą się w swej treści do 2014 r. przedłożone zostały dopiero na etapie postępowania odwoławczego.
Tymczasem kontrola na miejscu stwierdza stan zastany na gruncie na dzień kontroli a na załączonych zdjęciach nie widać tego rodzaju nierówności, które uniemożliwiałyby zebrania ściętej biomasy. Podobnie filmy z nagraniem zachowania się pojazdu po gruncie jako dokonany w 2015 r. nie mogą oddać stanu gruntów w 2014 r. Sąd podkreślił, że w sprawie niewypełnienia obowiązku nie wynikało z siły wyższej, a i warunki formalne do ich rozważania (złożenia w terminie takiej informacji przez beneficjenta) nie miały miejsca. Skarżący dopiero w zastrzeżeniach do ustaleń kontroli na miejscu, tj. w piśmie z [...] kwietnia 2015 r. podniósł, że część skoszonej trawy nie została zebrana, gdyż mechaniczna zbiórka była utrudniona przez nierówności terenu spowodowane przez zrycie powierzchni działki przez dzikie zwierzęta.
Sąd podkreślił, że skarżący miał możliwość podniesienia zastrzeżeń do raportów z kontroli na miejscu i wskutek ich zgłoszenia otrzymywał stosowną informację o ich nieuwzględnieniu. Organy – wbrew zarzutom skargi – nie naruszyły art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 czy też art. 10 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 odnoszących się do kontroli na miejscu, poprzez przyjęcie protokołów z kontroli bez należytej ich weryfikacji. Skarżący miał możliwość zgłoszenia zastrzeżeń, w pewnym zakresie z tego uprawnienia skorzystał, zaś uzyskanie niesatysfakcjonującej odpowiedzi nie może stanowić podstawy do formułowania zarzutu skargi. Skarżący był zawiadomiony o terminie przeprowadzenia kontroli, częściowo był obecny przy czynnościach kontrolnych, mógł i składał doń uwagi.
Reasumując Sąd stwierdził, że organy w zakresie stwierdzonej nieprawidłowości na działce Y zgromadziły wystarczający materiał dowodowy pozwalający poczynić stanowcze ustalenia, a skarżący nie przedstawił dowodów pozwalających je zakwestionować, podobnie jak prawidłowości zastosowanych w związku z tymi ustaleniami sankcji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i merytorycznego rozpoznania skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzje Dyrektora ARiMR, w sytuacji, gdy zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa w tym zasady rzetelności postępowania oraz w sprzeczności z zasadami konkurencyjności;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów polegające na naruszeniu § 14e ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 2009 r. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, iż organ I i II instancji wyjaśnił istotne okoliczności faktyczne i rozpatrzył w sposób wyczerpujący całość materiału dowodowego, wobec czego podejmowane czynności budziły zastrzeżenia, nie były rzetelne i przeprowadzone w sposób sprzeczny z dobrymi obyczajami.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dodać należy, że gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 419).
W niniejszej sprawie, kasator jako podstawę sformułowanych dwóch zarzutów wskazuje obie formy naruszeń określonych w art. 174 p.p.s.a. O ile jednak nie ulega wątpliwości, że pierwszy z zarzutów kasacyjnych dotyczy naruszeń przepisów postępowania, ponieważ powiązano w nim art. 174 pkt 2 p.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. To lektura drugiego punktu petitum skargi kasacyjnej, w którym wskazano przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zarzucono naruszenie § 14e ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie realizacji niektórych zadań ARiMR z 2009 r. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. "poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu", że organ I i II instancji wyjaśnił istotne okoliczności faktyczne i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, uprawnia do przyjęcia, że jest to również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Tym samym przyjąć należy, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących naruszeń przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu zawartego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej – tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. należy wyjaśnić, że zarzut ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Artykuł 145 p.p.s.a, jak również art. 151 p.p.s.a. określają sposób rozstrzygnięcia sprawy i są to tzw. przepisy wynikowe, dlatego podnosząc naruszenie któregoś z nich, należy powiązać go z konkretnymi przepisami, którym uchybił organ administracji, a których to naruszeń nie wziął pod uwagę Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Takie zarzuty sformułowane nie zostały, wobec tego zarzut z punktu 1 skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.
W zakresie zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, przede wszystkim należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w ogóle nie dokonywał wykładni, a nawet nie powoływał się na przepis § 14e rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 22, poz. 121), a więc nie mógł naruszyć tego przepisu w sposób wskazany przez kasatora.
W zakresie zaś naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a., za Sądem I instancji powtórzyć należy, że na mocy art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o ONW i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich – organy Agencji nie są już zobowiązane do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Z kolei dalsze przepisy tj. odpowiednio art. 21 ust. 3 ustawy o ONW i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich w sposób całkowicie odmienny od Kodeksu postępowania administracyjnego ustalają zasady rozkładu dowodu, nakładając na strony postępowania obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu został przerzucony na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne.
W zakresie obowiązku informacyjnego organu, także na gruncie omawianych ustaw, obowiązują modyfikacje w stosunku do ogólnych reguł określonych w Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o ONW i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich nakładają na organy Agencji obowiązek udzielenia stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, ale na żądanie stron. Tak więc to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności. Nie mogły więc organy uchybić zasadom procesowym określonym w art. 77 i 80 k.p.a.
Reasumując Sąd I instancji w sposób właściwy dokonał kontroli zaskarżonych decyzji, poprzez zaakceptowanie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie, a następnie należycie wyłożył i zastosował przepisy prawa materialnego.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.