Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 224/05, po rozpoznaniu skargi R. J. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymującą w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego zaopiniowania wniosku o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej – uchylił zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. W uzasadnieniu Sąd podał, że Rada Izby Notarialnej w W. uchwałą z dnia [...] września 2004 r., podjętą na podstawie art. 97§1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.), postanowiła zawiesić postępowanie w sprawie wydania opinii w związku z wnioskiem asesora notarialnego R. J. o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko wnioskodawcy.
Krajowa Rada Notarialna utrzymując w mocy tę uchwałę podniosła, że w postępowaniu opiniodawczym, prowadzonym przez właściwą radę izby notarialnej może pojawić się zagadnienie wstępne, a konieczność jego uprzedniego rozstrzygnięcia będzie wymagała zawieszenia postępowania toczącego się przed organem współdziałającym. Zdaniem organu, w świetle regulacji zawartej w art. 78 pkt 2 Prawa o notariacie, wydanie opinii w sprawie wniosku R. J. o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej jest bezpośrednio uzależnione od wcześniejszego zakończenia toczącego się przeciwko wnioskodawcy postępowania dyscyplinarnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uchylając zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. uznał, że zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania wymienionej opinii było niezasadne. Podzielając stanowisko Krajowej Rady Notarialnej co do tego, że w postępowaniu prowadzonym przez organ współdziałający może pojawić się zagadnienie wstępne, podniósł, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia istnienia zależność między "...uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem opinii...". W ocenie Sądu, toczące się postępowanie dyscyplinarne może natomiast stanowić przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania głównego, w sprawie wniosku R. J. o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Krajowa Rada Notarialna. Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 145§1 pkt 1 lit c i art. 141§4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Krajowa Rada Notarialna podniosła, że w postępowaniach prowadzonych przez organy współdziałające – Ministra Sprawiedliwości i Radę Izby Notarialnej w W.zachodzi tożsamość przedmiotowa, polegająca na ustaleniu przez oba organy spełniania przez zainteresowanego przesłanek wymienionych w art. 11 Prawa o notariacie. Ścisły związek obu postępowań pozwalał na przyjęcie, że kwestia toczącego się przeciwko R. J. postępowania dyscyplinarnego stanowi zagadnienie wstępne w odniesieniu do obu tych postępowań. Strona skarżąca zauważyła, że zgodnie z powszechnie przyjętą w orzecznictwie i doktrynie prawa wykładnią art. 97§1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. W tym kontekście nie może budzić wątpliwości, iż ewentualne skazanie R. J. prawomocnym wyrokiem sądu dyscyplinarnego na karę nagany lub karę pieniężną nie tylko skutkowałoby niemożnością powołania go na stanowisko notariusza, ale również powodowałoby brak możliwości wydania przez Radę Izby Notarialnej w W. opinii w sprawie wniosku w przedmiocie powołania go na notariusza.
Zdaniem strony skarżącej nie jest dopuszczalne, by organ współdziałający w wydaniu rozstrzygnięcia ustalał spełnianie przez zainteresowanego przesłanek określonych w art. 11 Prawa o notariacie w sytuacji, gdy istnieje prawdopodobieństwo zajścia okoliczności uniemożliwiających orzekanie w jego sprawie. Oznacza to, że organy samorządu notarialnego miały prawo zawiesić, na podstawie art. 97§1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w przedmiocie zaopiniowania wniosku R.J. o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. W związku z tym uzasadniony jest zarzut naruszenia przez WSA art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzone przez organy samorządu notarialnego nie było dotknięte żadną z wymienionych w nim wad.
W ocenie Krajowej Rady Notarialnej naruszenie art. 141§4 p.p.s.a. polegało na lakonicznym uzasadnieniu stanowiska Sądu w odniesieniu do kluczowej kwestii zawieszenia postępowania przez organy orzekające w sprawie zaopiniowania wniosku R.J. W szczególności Sąd I instancji nie wskazał na jakiej podstawie uznał, iż brak jest zależności między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem opinii o kandydacie na notariusza.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarżąca podnosząc podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 k.p.a., wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a. Według skarżącej naruszenie pierwszego z wymienionych przepisów polegało na błędnym przyjęciu, że zaskarżona uchwała i uchwała ją poprzedzająca zostały wydane z obrazą art. 97 § 1 pkt 4 k.pa. W związku z tym w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy WSA zasadnie przyjął, że nie istniały podstawy do zawieszenia postępowania prowadzonego przez Radę Izby Notarialnej w W., mającego na celu wydanie opinii o kandydacie na notariusza, do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko temu kandydatowi – asesorowi notarialnemu.
Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.), powoływana dalej jako Prawo o notariacie, w art. 10 stanowi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Wspomniana opinia wydawana jest w ramach współdziałania organów administracji publicznej. W myśl art. 106 § 1 k.p.a. współdziałanie organów administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od uprzedniego zajęcia stanowiska przez inny organ. Współdziałanie może polegać na wyrażeniu opinii lub zgody albo wyrażeniu stanowiska w innej formie. Zasięganie opinii jest najluźniejszą formą współdziałania. Polega ono na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu.
Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. OPK 14/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 80). Opinia stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego.
Jak wcześniej wspomniano podstawę prawną zasięgnięcia opinii rady izby notarialnej stanowi art. 10 Prawa o notariacie. Powołany przepis nie określa ani zakresu, ani elementów jakie powinna zawierać opinia. Uzyskanie stanowiska organu samorządu notarialnego ma na celu poszerzenie wiedzy Ministra Sprawiedliwości o kandydacie na notariusza.
Za nietrafny należy uznać pogląd autora skargi kasacyjnej, że w postępowaniach prowadzonych przez organy współdziałające – Ministra Sprawiedliwości i Radę Izby Notarialnej w W.zachodzi tożsamość przedmiotowa, polegająca na ustaleniu przez oba organy spełniania przez zainteresowanego przesłanek wymienionych w art. 11 Prawa o notariacie. Współdziałanie organów administracji publicznej nie może bowiem prowadzić do nakładania się na siebie zakresów właściwości tych organów. Zadaniem rady izby notarialnej jest wyłącznie wydanie opinii pozytywnej lub negatywnej, która może przyczynić się do rozszerzenia stanu faktycznego sprawy i pozyskania argumentów przemawiających za lub przeciw uwzględnieniu wniosku zainteresowanego. Do rady izby notarialnej nie należy natomiast ocena czy kandydat na notariusza spełnia warunki określone w art. 11 Prawa o notariacie, gdyż jest to kompetencja Ministra Sprawiedliwości.
Organ współdziałający nie może zastępować organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy, a do tego sprowadzałoby się przyznanie radzie izby notarialnej uprawnienia do badania spełniania przez kandydata na notariusz przesłanek określonych w art. 11 Prawa o notariacie. Gdyby dopuścić możliwość wypowiadania się przez radę izby notarialnej w powyższej kwestii to doszłoby do powielenia zakresu działania organów administracji publicznej co wskazywałoby na istnienie sporu kompetencyjnego, nie zaś potrzeby współdziałania organów.
Do postępowanie administracyjne prowadzone przez organ współdziałający stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że na organie tym spoczywają wszystkie obowiązki wynikające z przepisów procesowych. Między innymi organ ten musi uwzględniać zaistnienie okoliczności, wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a. prowadzących do zawieszenia postępowania. W związku z tym co do zasady nie można wykluczyć, że w toku postępowania prowadzonego przez organ współdziałający wyłoni się zagadnienie prawne wymagające uprzedniego jego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, co spowoduje konieczność jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie ostatnio wymienionego przepisu.
Powodem zawieszenie postępowania opiniującego przez Radę Izby Notarialnej w W. był stan zawisłości postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko asesorowi notarialnemu - kandydatowi na notariusza. Podzielając to stanowisko strona skarżącą uznała, iż do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania nie było możliwe wydanie opinii, gdyż w wypadku skazania asesora notarialnego na karę nagany nie mógłby on być powołany na notariusza w ciągu roku od daty uprawomocnienia się orzeczenia. W związku z tym zauważyć należy, że jak już wspomniano, ustalenie czy zainteresowany spełnia warunki konieczne do powołania na notariusza mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. To w toku tego postępowania wyjaśnione zostanie czy w stosunku do kandydata orzeczono karę dyscyplinarną uniemożliwiającą powołanie go na notariusza.
Ocenie Ministra Sprawiedliwości należy pozostawić, czy prowadzenie postępowania dyscyplinarnego przeciwko asesorowi notarialnemu jest zagadnieniem wstępnym, które powinno być rozstrzygnięte przed załatwieniem jego wniosku o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii.
Rada izby notarialnej przedstawiając opinię o kandydacie powinna uwzględnić w jej treści informacje o toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym i stawianych asesorowi notarialnemu zarzutach. Jednak uzależnienie wydania opinii od wyniku postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko kandydatowi, nie znajduje uzasadnienia w roli jaką pełni rada izby notarialnej w procesie powoływania notariusza. Opinia rady jako organu współdziałającego nie jest wiążąca, ma jedynie wzbogacić wiedzę organu prowadzącego postępowanie o przebiegu pracy zawodowej kandydata i przestrzeganiu przez niego zasad etyki zawodowej, ewentualnie innych okolicznościach istotnych przy rozpatrywaniu wniosku zainteresowanego. Jej przedmiotem nie może być natomiast ocena tych przesłanek, które podlegają badaniu przez organ rozstrzygający sprawę – Ministra Sprawiedliwości.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że prowadzenie postępowania dyscyplinarnego przeciwko asesorowi notarialnemu może stanowić podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Natomiast nie jest to przeszkodą do wydania przez radę właściwej izby notarialnej opinii o kandydacie na notariusza, o której mowa w art. 10 Prawa o notariacie.
Oceniając zarzut naruszenia art. 141§1 p.p.s.a., polegający na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Według autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji niedostatecznie wnikliwie lub nie dość obszernie uzasadnił stanowisko co do przyczyn uwzględnienia skargi. Zarzut ten mógłby być uwzględniony tylko wówczas, gdyby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej strona nie wykazała jednak, że podniesione przez nią wady uzasadnienia mogły zaważyć na treści samego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.