Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 328/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 723/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. i utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, tj. decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy W. W. (dalej wnioskodawca, skarżący) przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006.

Stan faktyczny sprawy jest następujący:

Wnioskodawca złożył w dniu 17 maja 2006 r. w organie I instancji wniosek o przyznanie płatności na rok 2006, w treści którego zadeklarował następujące działki rolne:

1. 1) A o powierzchni 0,33 ha i uprawie żyto ozime, położoną na działce ewidencyjnej nr 16/20,
2. 2) B o powierzchni 0,38 ha i uprawie żyto ozime, położoną na działkach ewidencyjnych nr 16/4 i nr 16/5,
3. 3) C o powierzchni 0,14 ha i uprawie łąka trwała, położoną na działce ewidencyjnej nr 156/24,
4. 4) D o powierzchni 2,41 ha i uprawie łąka trwała, położoną na działkach ewidencyjnych nr 156/32 i nr 157/2,
5. 5) E o powierzchni 0,35 ha i uprawie gorczyca, położoną na działce ewidencyjnej nr 156/25,
6. 6) F o powierzchni 0,48 ha i uprawie żyto ozime, położoną na działce ewidencyjnej nr 156/28,

Strona wnioskowała jednocześnie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW). Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do przyznania płatności ONW wynosiła 4,09 ha.

Kontrola wniosku wskazała na nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanej przez rolnika powierzchni działek rolnych C i D. Dlatego organ I instancji wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień. W dniu 28 sierpnia 2006 r. wnioskodawca zmniejszył powierzchnię nieprawidłowych działek rolnych, wskazując na działce rolnej C powierzchnię upraw równą 0,04 ha oraz na działce rolnej D powierzchnię upraw równą 2,21 ha.

30 sierpnia 2006 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzona została przez wykonawcę zewnętrznego kontrola na miejscu "metodą foto". W toku czynności kontrolnych ustalono, iż w przypadku działek rolnych: C i E - w dniu kontroli na tych działkach nie była prowadzona działalność rolnicza oraz działki te nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co skutkuje trwałym ich wykluczeniem z płatności; D - stwierdzona powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej i wynosi 1,56 ha, ponadto część działki równa 0,89 ha nie jest utrzymana w dobrej kulturze rolnej. W stosunku do pozostałych działek nie stwierdzono nieprawidłowości.

W związku z wynikami kontroli w dniu 17 stycznia 2007 r. wnioskodawca oświadczył, że "na działce rolnej E była zasiana gorczyca, ze względu na susze nie wzeszła". Natomiast odnosząc się do nieprawidłowości na działkach rolnych C i D wskazał, iż w dniu 28 sierpnia 2006 r. składał wyjaśnienia w organie I instancji.

[...] maja 2007 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] odmawiającą przyznania wnioskodawcy płatności ONW. Strona wniósł odwołanie od tej decyzji. Z uwagi na kwestionowanie przez stronę w treści odwołania, wskazanego w raporcie z kontroli na miejscu, położenia działki rolnej E, organ odwoławczy zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o zweryfikowanie prawidłowości ustaleń kontrolnych. W efekcie przeprowadzonych czynności wyjaśniających, polegających na weryfikacji w terenie położenia spornej działki, Kierownik tegoż Biura Kontroli wskazał, że działki rolne zostały prawidłowo zlokalizowane, co potwierdzają zdjęcia wykonane na działkach w dniu 12 października 2007 r.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w dniu 7 listopada 2007 r. do organu wpłynęło pismo strony zawierające zarzuty dotyczące wyników kontroli na miejscu wskazując, iż zdjęcia działek nie zostały wykonane prawidłowo. Odwołujący się podał także, że na jego zlecenie działka została zaorana i obsiana przez Z. S., a z uwagi na panującą w 2006 r. suszę zasiana gorczyca nie wzeszła. Ponadto wyjaśnił, że nie występował o udzielenie kredytu w związku z wystąpieniem klęski suszy, stąd informacja o wypaleniu upraw przez słońce nie została zgłoszona do Urzędu Gminy.

[...] listopada 2007 r. organ odwoławczy wydał decyzję Nr [...], mocą której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Od decyzji tej W. W. wniósł skargę do WSA w Ł. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 96/08 WSA w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na wydaniu przez organ administracji decyzji w sytuacji niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I po zapoznaniu się z zawartymi w treści protokołu z czynności kontrolnych wynikami kontroli przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2006 r., wskazał, iż wykonawca kontroli w sposób prawidłowy użył kodów nieprawidłowości DR10 i DR18 w odniesieniu do działek rolnych C i E oraz kodów DR14 i DR13+ w stosunku do działki rolnej D. Uzasadniając swoje stanowisko Kierownik Biura Kontroli na Miejscu zwrócił uwagę na występującą na obszarze działki rolnej E roślinność potwierdzającą, że działka ta nie była użytkowana rolniczo przez kilka lat oraz widoczny na zdjęciu działki rolnej C kilkuletni las olchowy i zakrzaczenia, zajmujące całą powierzchnię tej działki.

Ponadto odnosząc się do twierdzenia strony, zgodnie z którym susza, która w roku 2006 dotknęła gospodarstwo spowodowała nieurodzaj posianej gorczycy oraz wypalenie roślinności łąki, wskazał, iż bujna roślinność widoczna na zdjęciach działek rolnych C, D i E przeczy twierdzeniom strony. Kierownika Biura Kontroli na Miejscu wskazał, że uzasadnione było zastosowanie kodu DR 14 na działce rolnej D, gdyż widoczne na zdjęciach żółte kwiatostany nawłoci oraz zdrewniałe wysuszone kwiatostany innych roślin wskazują, iż na łące nie przeprowadzono koszenia okrywy roślinnej, co najmniej raz w roku, w terminie do 31 lipca.

[...] września 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzje organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

6 lutego 2009 r. organ I instancji przeprowadził dowód z zeznań świadka Z. S., na okoliczność rolniczego użytkowania działek rolnych C, D i E. W oparciu o ten dowód organ ustalił, że na podstawie umowy zawartej w 2004 r. z W. W. świadek uprawiał grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych nr 156/24 i 156/25 i grunty te są nadal użytkowane. W 2005 r. na działkach zastosowany został środek ochrony roślin o nazwie "randap", a w 2006 r. posiana została gorczyca. Z. S. wskazał nadto, że w 2006 r. zgłosił w UG, że działki rolne dotknięte zostały klęska nieurodzaju na skutek wystąpienia suszy i stosowne zaświadczenie zostanie przesłane do organu I instancji. Ustosunkowując się do okazanych mu zdjęć z kontroli na miejscu świadek wskazał, iż przedstawiają one sporne działki, ale zgłosił zastrzeżenia co do sposobu ich sfotografowania. Podniósł, iż zdjęcia zostały wykonane zza zakrzaczeń znajdujących się na innych działkach.

Dodatkowo organ wskazał, że W. W. - obecny podczas przesłuchania świadka - złożył do akt sprawy umowę z dnia 10 kwietnia 2004 r., na podstawie której zlecił świadkowi wykonanie na działkach ewidencyjnych o numerach: 156/24, 156/25, 156/28, 156/32, 16/4, 16/5, 16/20, 157/2 czynności wymaganych dla utrzymania działek we właściwej kulturze rolnej.

[...] lutego 2009 r. organ I instancji wydał decyzję Nr [...] odmawiającą przyznania W. W. płatności ONW. W treści uzasadnienia organ I instancji, powołując się na wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy w dniu 30 sierpnia 2006 r., stwierdził, że wykluczył z płatności działki rolne C i E oraz część działki rolnej D, jako niespełniające przesłanek przyznania płatności. Z uwagi na powstałą w ten sposób różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w toku postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy przyznania płatności ONW.

30 marca 2009 r. W. W. wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając zaskarżonej decyzji "błędne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na niekorzystnych warunkach gospodarowania poprzez niewłaściwą ocenę obszarową oraz poprzez błędne ustalenia dotyczące nie użytkowania rolniczego części zgłoszonych działek" oraz "naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 51 ust. 1 oraz art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004". Uzasadniając tak sformułowane zarzuty podniósł, że w wydanym w tej sprawie wyroku WSA przedstawił wskazania co do oceny materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zwracając uwagę na wątpliwości co do zobrazowania analizowanego obszaru "metodą foto". Zdaniem odwołującego się wskazania te przez organ pierwszej instancji nie zostały wykonane.

Odwołujący się podkreślił, że nie został w tym względzie przeprowadzony żaden nowy dowód, bo trudno - jego zdaniem - uznać za przeprowadzenie dowodu - pismo znajdujące się w aktach sprawy weryfikujące wyniki kontroli "metodą foto". Odwołujący się podkreślił, że dokonana w tej sprawie kontrola "metodą foto" została już zdyskredytowana uprzednio przez Sąd, a przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji dokonał jedynie weryfikacji wyników tej kontroli. Przy czym owa weryfikacja polegała na potwierdzeniu prawidłowości kontroli "metodą foto". Zarzucił nadto pominięcie zeznań Z. S. oraz brak zainteresowania ze strony organu wpływem suszy na stan upraw na działkach w dniu kontroli.

Odwołujący się podkreślił nadto, iż nie jest prawidłowe stwierdzenie organu, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek wynosiła 4,09 ha. Jest to wymiar łączny działek o nr ewidencyjnych 16/20, 16/4, 16/5, 156/24, 156/32, 157/2, 156/215, 156/28. Wskazał, że w rzeczywistości zadeklarowana została ostatecznie powierzchnia działek rolnych o areale 3,75 ha. Podniósł, że nie jest dla niego jasne dlaczego w zaskarżonej decyzji nie została uwzględniona działka o nr ewidencyjnym 157/2, w zadeklarowanym wymiarze 0,46 ha.

Rozpatrują odwołanie organ odwoławczy wskazał, iż. zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, płatność przyznawana jest producentowi rolnemu, jeśli "łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar", przy czym w myśl § 4 ust. 1 tego rozporządzenia "wysokość płatności ONW, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych i wniosków o przyznanie płatności." Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia płatność ONW jest przyznawana w drodze decyzji, na wniosek złożony przez producenta rolnego.

Mając na uwadze powyższe regulacje organ odwoławczy podniósł, iż we wniosku rolnik wskazuje powierzchnię gruntów rolnych, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności ONW na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie przez organ I instancji jest weryfikowana w toku postępowania administracyjnego i ustalony obszar użytkowany rolniczo stanowi podstawę przyznania płatności. Organ podkreślił, że narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Przechodząc do kwestii kontroli organ odwoławczy podał, że przeprowadzona przez organ I instancji kontrola administracyjna złożonego wniosku wykazała, że zgłoszone przez stronę powierzchnie działek rolnych C i D, położonych na działkach ew. nr 156/32 i nr 156/24, są większe niż tych działek uprawnione do objęcia płatnością, wynikające z ewidencji gruntów. W korekcie wniosku, złożonej w odpowiedzi na wezwanie do złożenia w tym zakresie, wnioskodawca zmniejszył powierzchnię nieprawidłowych działek rolnych wskazując, że działka rolna C ma powierzchnię 0,04 ha, a działka rolna D – 2,21 ha.

Organ odwoławczy podkreślił, że wprowadzona korekta wniosku miała w zamiarze wnioskodawcy skutkować zmniejszeniem łącznej powierzchni zgłoszonych do płatności gruntów rolnych z 4,09 ha do 3,79 ha. Jednakże z uwagi na treść § 6 już powołanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. wniosek może być wycofany w całości lub w części przez producenta rolnego przed dniem, w którym Agencja poinformowała producenta rolnego o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. W niniejszej sprawie W. W. został poinformowany o nieprawidłowościach w złożonym wniosku 25 sierpnia 2006 r., natomiast korektę wniosku złożył 28 sierpnia 2006 r., a zatem już po tym, jak organ poinformował go o nieprawidłowościach w złożonym wniosku. Wobec powyższych ustaleń nietrafny jest zarzut odwołania, iż nie jest prawidłowe określenie, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek wynosiła 4,09 ha.

Zdaniem organu, rzeczywiście zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek rolnych różni się od powierzchni określonej w korekcie wniosku, ale obniżenie do 3,75 ha powierzchni działek, na które odwołujący się ostatecznie domagał się przyznania płatności było następstwem uprzedniego ujawnienia nieprawidłowości w złożonym wniosku w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że kontrola na miejscu gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzona została 30 sierpnia 2006 r. przez wykonawcę zewnętrznego. W tym zakresie organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), Agencja przeprowadza kontrole udzielenia i wykorzystania pomocy w zakresie zgodności z prawem, zgodnie z przyjętym planem kontroli. Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi". Organ podkreślił, jednostka organizacyjna, która w przedmiotowej sprawie wykonywała kontrolę była upoważniona przez Prezesa Agencji do przeprowadzania kontroli, a więc spełnia warunki wymienione powyżej. Tym samym, inspektorzy terenowi dokonujący czynności kontrolnych dysponowali odpowiednią wiedzą i doświadczeniem w zakresie przeprowadzania kontroli gruntów deklarowanych do płatności.

Dalej organ wskazał, iż czynności kontrolne wykonane zostały przy wykorzystaniu "metody foto", polegającej na odwzorowaniu granic działek rolnych, wskazanych przez stronę na załącznikach graficznych do wniosku, na ortofotomapach (zdjęcia lotnicze i satelitarne działek) znajdujących się w systemie informatycznym Agencji i pomiarze ich powierzchni. Uzupełnieniem tej metody jest wizytacja w terenie, w trakcie której weryfikowane są granice działek oraz wykonywane są zdjęcia obrazujące sposób ich użytkowania. Organ podkreślił, iż ten sposób kontroli odpowiada metodzie teledetekcji opisanej w art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r., w związku z art. 69 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 17/2004, z 29 kwietnia 2004 r. Tak więc jeżeli Państwo Członkowskie wykorzystuje możliwość przeprowadzania kontroli na miejscu metodą teledetekcji, to leży:

1. a) przeprowadzić fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjąć lotniczych wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni;
2. b) przeprowadzić fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fointerpretacja nie umożliwia zweryfikowania dokładności deklaracji w sposób, który zadowalałby właściwe organy".

Organ wskazał dalej, iż wyniki tak przeprowadzonej kontroli utrwalone stały w protokole z czynności kontrolnych spełniającym wymogi formalne określone w art.28 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, z dnia 21 kwietnia 2004 r. W protokole wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Ponadto wskazana i uwzględniona została przy ustalaniu powierzchni działek rolnych, tolerancja pomiaru. Organ podkreślił, że zawarte w protokole z czynności kontrolnych wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołu materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Na szkicu z pomiaru powierzchni działek, stanowiącym załącznik do protokołu, inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne nanieśli granice poszczególnych upraw, wskazali obszary wykluczone z płatności oraz miejsca i kierunek zdjęć wykonanych na działkach. Organ także zauważył, że zdjęcia lotnicze działek są czytelne i umożliwiają identyfikację pokrycia gruntów oraz dokładny pomiar ich powierzchni.

Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, iż W. W. nie był obecny podczas przeprowadzania czynności kontrolnych. Nie wpływa to jednak na wiarygodność dowodu z oględzin, gdyż zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r., kontrole są przeprowadzane bez uprzedzenia. Organ podkreślił, iż jeżeli nie zagrażałoby to celowi kontroli, można powiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum (nie dłużej niż na 48 godzin przed). Konkludując organ wskazał, iż nieobecność producenta nie wpływa na przebieg czynności kontrolnych oraz na ważność wyników kontroli. W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie dopuścił dowód z oględzin, których wyniki utrwalone zostały w protokole z czynności kontrolnych. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania mocy dowodowej dokonanych oględzin.

Odnosząc się do treści odwołania organ stwierdził, że nie zgadza się z zarzutem błędnego ustalenia, iż część zgłoszonych do płatności działek nie była użytkowa rolniczo. W tym zakresie organ wskazał, iż prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu pierwszej instancji znajduje uzasadnienie w protokole z czynności kontrolnych stanowiącego zapis oględzin przeprowadzonych 30 sierpnia 2006 r. Stwierdzono wówczas, iż działki rolne C i E nie są użytkowane rolniczo. Zdaniem organu odwoławczego takiej oceny stanu gruntów na działkach rolnych C i E nie zmieniają zeznania świadka oraz złożona do akt sprawy umowa z dnia 10 lipca 2004 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że działki te nie były użytkowane rolniczo. Widoczna na fotografiach działek rolnych C i E roślinność, w szczególności stan zadarnienia na działce rolnej E oraz - ujęty na zdjęciu działki rolnej C - kilkuletni las olchowy, wskazują, iż na działkach tych nie wykonano żadnych zabiegów agrotechnicznych od kilku lat. W związku z powyższym, zarzut strony dotyczący nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego na działkach rolnych C i E, organ odwoławczy uznał za bezzasadny.

Nieuzasadniony jest również w ocenie organu odwoławczego zarzut dotyczący niewłaściwego wykonania zdjęć na działkach rolnych C i E. Organ zauważył, że na złożonym wraz z wnioskiem załączniku graficznym, stanowiącym zdjęcie lotnicze działki ewidencyjnej nr 156/25, wnioskodawca wskazał położenie działki rolnej E, obrysowując jej granice. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego wnioskodawca podnosił, że zdjęcie wykonane zostało z perspektywy drogi dojazdowej do zabudowań i przedstawia drzewa i krzewy znajdujące się na obszarze nieobjętym dopłatami. Zdaniem organu odwoławczego porównanie załącznika graficznego, na którym strona wskazała położenie działki rolnej E, oraz osi zdjęć prezentowanej na ortofotomapach oraz samych zdjęć, pozwala na stwierdzenie, że fotografie zostały wykonane w granicach działki rolnej E. W ocenie organu powyższe spostrzeżenie i -znajdujące się w otoczeniu działki rolnej E - punkty charakterystyczne, zarówno na fotografiach działki, jak i na załączniku graficznym, takie jak: skrzyżowanie dróg, drzewa znajdujące się po przeciwległej stronie asfaltowej drogi biegnącej wzdłuż działki czy słupy energetyczne.

Organ zwrócił także uwagę na zapisy załącznika graficznego, wskazując, iż w tej części działki ew. nr 156/25, w której wykonane zostało zdjęcie działki rolnej E, wnioskodawca nie wskazał obszarów niezgłoszonych do płatności. Jak wynik z treści formularza wniosku, powierzchnia działki rolnej E, pokrywa się z powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej nr 156/251 (wnioskodawca wykluczył z płatności tylko 73 m2 tej działki ewidencyjnej). Obszarów wykluczonych przez stronę z płatności nie ma również na granicy działek rolnych D i E oraz pomiędzy działką rolną E, a drogą dojazdową do zabudowań.

W ocenie organu odwoławczego nie ma też wątpliwości, iż znajdująca się w aktach sprawy fotografa przedstawia działkę rolną C, na zdjęciu działki widoczne jest bowiem pole uprawne które, zgodnie z załącznikiem graficznym złożonym wraz z wnioskiem przez stronę, graniczy z działką rolną C od strony północnej. Dalej organ podniósł, iż W. W. podawał w toku postępowania, że na działce rolnej E zasiana została gorczyca, która z uwagi na panującą w 2006 r. suszę nie wzeszła. Na tę okoliczność wskazywał również przesłuchany w charakterze świadka Z. S., podnosząc, iż zgłaszał w UG fakt wystąpienia klęski suszy na uprawianych działkach.

Dodatkowo zobowiązał się do dostarczenia stosownego zaświadczenia. Mając jednak na uwadze, iż w aktach sprawy brak było dokumentu, do złożenia którego zobowiązał się świadek, organ odwoławczy wystąpił do UG z prośbą o wskazanie czy na obszarze obejmującym należące do odwołującego się działki ewidencyjnych o numerach 156/24, 156/25, 156/32 i 157/2, odnotowano w 2006 r. wystąpienie klęski suszy. W piśmie z dnia 15 czerwca 2009 r. Wójt Gminy N. nie potwierdził okoliczności podnoszonej przez stronę i świadka. Organ wskazał nadto, iż wystąpienia klęski suszy na zgłoszonych do płatności ONW działkach nie potwierdziła również opinia Biura Kontroli na Miejscu (pismo z dnia 12 września 2009 r.), zgodnie z którą na działce rolnej E dominowała bujna roślinność (kilkuletnie drzewa rabini akacjowych, rumiany polne, bylice porastające nieużytki, licznie rozsiewające się po działce przymiotno kanadyjskie) i brak było śladów suszy.

Dodatkowo organ wskazał, iż wnioskodawca zachowałby prawo do płatności, do dotkniętego klęską suszy obszaru tylko w przypadku dokonania czynności, o której mowa w art. 39 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004, z dnia 29 kwietnia 2004 r., a więc zawiadomienia na piśmie o przypadkach siły wyższej, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik był w stanie dokonać tej czynności. W niniejszej sprawie takie zawiadomienie nie zostało złożone przez wnioskodawcę.

Za prawidłowe organ odwoławczy uznał także ustalenia dotyczące działki rolnej D. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, iż powierzchnia działki rolnej D jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku i wynosi 1,56 ha. Organ zauważył, że na formularzu z wywiadu terenowego nr [...] wskazane zostały obszary działki rolnej D, które z uwagi na występujące tam zadrzewienia oraz sposób użytkowania niezgodny z deklaracją wniosku, zostały wykluczone z płatności. W toku czynności kontrolnych została więc zmierzona ta część działki rolnej D, na której prowadzona była jedna uprawa, zgodna z deklaracją wniosku.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza, że na działkach rolnych C i E nie była prowadzona działalność rolnicza, natomiast powierzchnia działki rolnej D była mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli, która z uwagi na charakter stwierdzonych nieprawidłowości oraz czas, jaki upłynął od daty pierwszej kontroli, nie pozwoliłaby na zweryfikowane stanu gruntów w roku 2006.

W dniu 14 sierpnia 2009 r. W. W. wniósł od powyższej decyzji skargę do WSA w Ł. zarzucając:

1. 1) błędne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez niewłaściwą ocenę obszaru objętego płatnościami, oraz poprzez błędne ustalenia dotyczące nieużytkowania rolniczego części zgłoszonych działek,
2. 2) naruszenie przepisów art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 oraz art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, poprzez zastosowanie tych przepisów jako podstawy do odmowy przyznania płatności mimo braku przesłanek określonych w tych przepisach, oraz zastosowanie niewłaściwej interpretacji działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej,
3. 4) naruszenie przepisów k.p.a. poprzez wzięcie pod uwagę dowodu - pisma z dnia 15 czerwca 2009 r. Wójta Gminy N. bez zapoznania strony z tym dowodem w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w zaskarżonym tu wyroku badając zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzje organu I instancji uznał, iż naruszają one prawo.

Wniosek skarżącego dotyczył przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006. Ze względu na treść wniosku podstawę prawną decyzji stanowiła ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) wraz z wydanym na podstawie delegacji ustawowej art. 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.).

Fundamentalne znaczenie dla instytucji dopłat z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ma rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999, z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE Nr L 160, str. 80, z dnia 26 czerwca 1999 roku) stanowiące w art. 14, iż rolnicy na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogą uzyskać wsparcie w postaci dodatków wyrównawczych przyznawanych na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy:

1. - 1) prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony,
2. 2) podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego.

W prawie krajowym regulacje komplementarną wobec powyższego zapisu stanowią przepisy rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., przewidując w § 1, iż płatność ONW udziela się producentowi rolnemu:

1. 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, z 17 maja 1999 roku w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia oraz
2. 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność roInicza, wynosi co najmniej hektar.

Sąd I instancji stwierdził, iż to do rolnika należy wskazanie powierzchni, w stosunku do której ubiega się o przyznanie określonego rodzaju płatności. Zatem rację mają organy administracji gdy konstatują, iż zadeklarowana przez skarżącego wielkość działek rolnych do przyznania płatności ONW wynosiła 4,09 ha. Na taką wielkość opiewa wniosek o przyznanie tej płatności złożony przez skarżącego we właściwym organie w dniu 17 maja 2006 r. Nie ulega wątpliwości, iż dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności winny być zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, w szczególności wymóg ten dotyczy powierzchni gruntów rolnych, w stosunku do których zgłoszone jest żądanie przyznania płatności.

Jednocześnie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. przewidują możliwość - nie związanego z poniesieniem jakichkolwiek konsekwencji - cofnięcia wniosku o przyznanie płatności. Możliwość taka ograniczona jest jednak czasowo, a stosowną cezurę wyznacza przepis § 6 ust. 4 powyższego rozporządzenia stanowiąc, iż wniosek może być wycofany w całości lub w części przez producenta rolnego przed dniem, w którym Agencja poinformowała producenta rolnego o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu.

WSA stwierdził, iż słusznie w tej sprawie organy podkreśliły, że korekta wniosku o przyznanie płatności, której dokonał skarżący 28 sierpnia 2006 r., nastąpiła już po tym, jak został poinformowany przez Agencję o nieprawidłowościach w złożonym wniosku. Powyższe ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego są jak najbardziej trafne i uzasadniają przypisanie skarżącemu konsekwencji związanych z zadeklarowaniem we wniosku o przyznanie płatności działek rolnych o powierzchni 4,09 ha.

WSA także odniósł się do wyników kontroli na miejscu tyczących rzeczywistej wielkości zgłoszonych do płatności działek rolnych. W następstwie tej kontroli ustalone zostało, iż działka rolna D, położona na działkach ewidencyjnych nr 156/32 i nr 157/2, o zadeklarowanej we wniosku powierzchni 2,41 ha, zmniejszonej w następstwie korekty wniosku do 2,21 ha, w rzeczywistości ma powierzchnię 1,56 ha. Sąd I instancji w konkluzji stwierdził, iż tym samym nie dysponując zasadnymi zarzutami wobec tak dokonanego przez organ ustalenia wypada się z nim zgodzić.

Nadto skarżący podnosił (tak zresztą utrzymywał także w skardze), iż organy pominęły przy przyznawaniu płatności - zgłoszoną ponoć we wniosku - działkę o numerze ewidencyjnym 157/2. WSA podkreślił, iż ponieważ - wbrew twierdzeniom skarżącego - działki o takim numerze we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie nie zgłoszono, to nie sposób uznać za racjonalne podniesione w tym zakresie zarzuty skarżącego.

Niezależnie od powyższych ustaleń, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazują na nieprawidłowości we wniosku rolnika domagającego się przyznania płatności, organy obu instancji podjęły dalsze działania w celu ustalenia czy zgłoszone działki rolne spełniają warunek pozostawania w zwykłej dobrej kulturze rolnej. Organy administracji jednomyślnie stanęły na stanowisku, iż określona część zgłoszonych do płatności gruntów rolnych nie pozostawała w zwykłej dobrej kulturze rolnej. Pomimo takiego ustalenia wśród podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia nie znalazł się przepis § 8 wskazanego już powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., który przewiduje, że jeżeli w wyniku pierwszej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone, że zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej nie są przestrzegane, uchybienia te są odnotowywane w protokole kontroli, a producent rolny jest pouczany o konsekwencjach dalszego nieprzestrzegania tych zasad, zaś wzmianka o pouczeniu jest odnotowywana w protokole kontroli, a dopiero jeżeli w wyniku następnej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone dalsze nieprzestrzeganie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, płatność ONW należna za dany rok podlega bądź zmniejszeniu, bądź nawet wstrzymaniu.

W ocenie WSA przepis powyższy jednoznacznie wskazuje na to, iż w przypadku ustalenia w trakcie pierwszej kontroli, że zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej nie są przestrzegane, producenta rolnego nie mogą spotkać konsekwencje dalej idące, jak tylko pouczenie o konsekwencjach dalszego nieprzestrzegania tych zasad. Dalszą konsekwencja płynącą z owego przepisu jest to, iż ustalenie w toku pierwszej kontroli na miejscu, że nie są przestrzegane zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej, nie może skutkować odmową przyznania płatności ONW. To dopiero dalsze nieprzestrzeganie przez producenta rolnego owych zasad - pomimo udzielonego pouczenia - prowadzi do zmniejszenia, bądź nawet wstrzymania płatności. Analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu 30 sierpnia 2006 r. była pierwszą kontrolą, w rozumieniu wskazanego powyżej § 8 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. Tak więc zdaniem WSA wypada wskazać, iż nawet gdyby organy administracji ustaliły w toku pierwszej kontroli na miejscu, że na działkach rolnych zgłoszonych do płatności ONW nie są przestrzegane zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej, to nie są to okoliczności, które mogłyby prowadzić do wydania decyzji o odmowie przyznania płatności ONW.

Jedyną sankcją wynikającą z przeprowadzenia pierwszej kontroli na miejscu jest pouczenie o skutkach dalszego nieprzestrzegania zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zaś dalsze nieprzestrzeganie tych zasad przez producenta rolnego mogłoby skutkować - zależnie od rodzaju stwierdzonych uchybień - wydaniem decyzji o zmniejszeniu bądź wstrzymaniu płatności ONW. Skoro w niniejszej sprawie okoliczności związane z nieprzestrzeganiem zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej były przyczyną wydania decyzji o odmowie przyznania płatności, to z tego tylko powodu decyzję tą wypada uznać za sprzeczną z przepisem § 8 wskazanego powyżej rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. Sąd I instancji podkreślił, iż przepis § 9 powyższego rozporządzenia tylko w jednej sytuacji przewiduje możliwość rozstrzygnięcia kwestii zmniejszenia płatności ONW w ramach decyzji o przyznaniu owej płatności, ale podstawą do owego zmniejszenia musi być przewidziane w przepisie § 6a opóźnienie w złożeniu wniosku.

Skoro przepisy prawa przewidują możliwość wydawania trzech odrębnych decyzji w przedmiocie przyznania, wstrzymania i zmniejszenia płatności ONW i odpowiednio dla każdej z tych decyzji kształtują odrębnie przesłanki dla ich wydania, to nie można zgodzić się - z punktu widzenia kontroli przestrzegania prawa - z taką praktyką, aby w sposób pozbawiony podstawy prawnej rozstrzygać w przedmiocie przyznania płatności ONW w oparciu o przesłanki zastrzeżone dla postępowania o wstrzymaniu tejże płatności. Zdaniem WSA naruszenie w toku niniejszego postępowania przepisu § 8 omawianego rozporządzenia ma istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia i nie pozwala na jego pozostawienie w obrocie prawnym.

W ocenie WSA powyższe uwagi dyskredytują, tak zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, co zwalnia sąd od potrzeby analizowania wyników przeprowadzonych w tej sprawie kontroli na miejscu.

Zdaniem WSA fundamentalne znaczenie dla możliwości stosowania różnego rodzaju sankcji, w związku z nieuprawnionym ubieganiem się o przyznanie płatności ONW przewiduje – niezależnie od przepisów prawa krajowego - rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparci obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) (Dz. Urz. Nr L 153, z dnia 30 kwietnia 2004 roku., s. 30 - 83 ze zm.), zawierając w Sekcji 6 przepisy tyczące kontroli i kar.

Tym samym to właśnie w owym akcie prawnym, a także w omawianym powyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. organy powinny poszukiwać sankcji w związku ze złożeniem przez "beneficjenta fałszywej deklaracji". Błędne jest natomiast powoływanie się powyższym zakresie na rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz., Nr L 141, z 30 kwietnia 2004 roku, str. 18 - 58 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 67 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004, z dnia 29 kwietnia 2004 roku państwa członkowskie w ramach stosowania owego rozporządzenia wykorzystują jedynie zintegrowany system zarządzania i kontroli ustanowiony rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1782/2003, nie zaś system ogólnie rozumianych sankcji przewidzianych przepisami rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku.

Od tego wyroku pełnomocnik Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu:

1. 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne niezastosowanie, a mianowicie art. 70 Rozporządzenia Komisji WE nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowa zasady stosowania rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 w sprawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) (Dz.Urz. L 153 z 30.04.2004 r. s. 30-80 z późn.zm.; zwanego dalej "Rozporządzeniem 817/2004") w zw. z art. 80 ust. 1 zd. 1 i art. 80 ust. 2 oraz załącznika nr III tego rozporządzenia oraz w zw. z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L 04.141.18; zwanego dalej Rozporządzeniem 796/2004) oraz art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd, iż system ogólnie rozumianych sankcji przewidzianych przepisami rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. "nie ma zastosowania do płatności obszarowych wypłacanych z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, w sytuacji gdy przepis art. 70 Rozporządzenia 817/2004 wprost nakazuje stosowanie do płatności obszarowych między innymi art. 32 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 Dz.U. L 327 z 12.12.2001, s.11—32) w zw. z § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, co w powiązaniu z przepisami przejściowymi i tabelą korelacji znajdującą się w tychże przepisach przejściowych Rozporządzenia 796/2004, które uchyliło Rozporządzenie 2419/2001, oznacza, iż do płatności obszarowych stosuje się art. 51 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 wprowadzający obniżki i wyłączenia w przypadku zawyżonych zgłoszeń, a wobec powyższego, do spraw których przedmiotem jest przyznanie płatności obszarowych z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2006 r. znajdą zastosowanie przepisy art. 51 ust. 1 rozporządzenia WE 796/2004;
2. 2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię a mianowicie § § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i § 4 ust. 1 w zw. z § 8 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. oraz w zw. z art. 3 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. Nr poz.) i w zw. z art. 70 "Rozporządzenia 817/2004" w zw. z art. 80 ust. 1 zd. 1 i art. 80 ust. 2 oraz załącznika nr III w zw. z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003, a w rezultacie błędne zastosowanie prawa materialnego, a mianowicie przepisów § 8 i § 9 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. poprzez przyjęcie, iż przepisy te i sankcje wynikające z przepisów § 8 i § 9 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. mają zastosowanie również do obszarów, co do których zostanie stwierdzone, iż nie jest na nich prowadzona działalność rolnicza, w sytuacji, gdy przepisy te dotyczą obowiązku prowadzenia na działkach rolnych działalności rolniczej z przestrzeganiem zwykłej dobrej praktyki rolniczej, i nie mają one zastosowania w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone, iż na danym obszarze deklarowanym przez wnioskodawcę do płatności działalność rolnicza w ogóle nie jest prowadzona, a działki nie stanowią działek rolnych;
3. 3. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię a mianowicie § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i § 4 ust. 1 w zw. z § 8 i § 9 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. oraz w zw. z art. 3 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności i w zw. z art. 70 "Rozporządzenia 817/2004" w zw. z art. 80 ust. 1 zd. 1 i art. 80 ust. 2 oraz załącznika nr III w zw. z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. oraz w zw. z art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i art. 104 ustawy k.p.a. i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd, iż "skoro przepisy prawa przewidują możliwość wydania trzech odrębnych decyzji w przedmiocie przyznania, wstrzymania i zmniejszenia płatności ONW i odpowiednio dla każdej z tych decyzji kształtują odrębnie przesłanki dla ich wydania to nie można zgodzić się z punktu widzenia kontroli przestrzegania prawa - z taką praktyką, aby w sposób pozbawiany podstawy prawnej rozstrzygać w przedmiocie przyznania płatności ONW w oparciu o przesłanki zastrzeżone dla postępowania o wstrzymaniu tejże płatności", w sytuacji, gdy po pierwsze § 9 rozporządzenia dotyczy odmiennych sankcji aniżeli przewidziane i zastosowane przez organ zmniejszenia i wykluczenia płatności dokonane na podstawie art. 51 ust. 1 Rozporządzenia 796/2004, a nadto zgodnie z zasadą szybkości postępowania oraz zasadą rozstrzygania przez organy administracji decyzją w sprawie objętej wnioskiem strony, decyzja organu administracji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania płatności winna uwzględniać zmniejszenie płatności wskutek wypełnienia się przesłanek, o których mowa w przepisach prawa materialnego, trudno bowiem oczekiwać, aby strona otrzymywała w tym względzie dwie decyzje, które oparte byłyby na ustaleniach poczynionych w toku jednego postępowania administracyjnego i obejmowałyby ten sam przedmiot, a mianowicie przyznanie płatności ONW;
4. 4. naruszenie prawa procesowego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 i art. 170 w zw. z art. 133, art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 104,107 § 1 i § 2 i § 3 k.p.a., poprzez zastosowanie w sprawie § 8 i § 9 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. i w rezultacie zakwestionowanie słuszności zastosowanych przez organ przepisów dotyczących pomniejszeń i wykluczeń, w sytuacji, gdy sprawa ta była przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Ł. w prawomocnym wyroku w dniu 22.04.2008r. sygn.akt: II S.A./Łd 96/08, w którym Sąd nie zakwestionował słuszności zastosowanych przepisów dotyczących zmniejszeń i wykluczeń oraz podejmowanych przez organ w celu ustalenia obszaru, na którym prowadzona jest działalność rolnicza, czynności dowodowych, a wytyczne Sądu dotyczyły właśnie ustalenia obszaru, na którym prowadzona jest działalność rolnicza, celem ustalenia powierzchni stwierdzonej i zastosowania ewentualnych obniżek i wykluczeń zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia WE 796/2004, a wobec związania Sądu w niniejszej sprawie oceną prawną i wskazówkami Sądu zawartymi w przedmiotowym wyroku z 22.04.2008 r., przyjęcie innej oceny prawnej przez Sąd było niedopuszczalne i stanowiło naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
5. 5. naruszenie prawa procesowego, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133, art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z 104, 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd z pominięciem treści i rozważań zawartych w zaskarżonej przez stronę decyzji, iż organ odmówił przyznania płatności wykluczając wnioskodawcę od tej płatności na tej podstawie, iż działalność rolnicza na części obszaru nie jest prowadzona zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, w sytuacji, gdy z powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż odmowa przyznania płatności nastąpiła w związku z zadeklarowaniem przez wnioskodawcę do płatności ONW obszaru, który był większy od obszaru stwierdzonego, na którym prowadzona była działalność rolnicza, o ponad 20%, a mianowicie o 48, 73%, i organ zastosował w tym względzie art. 51 ust. 1 rozporządzenia WE nr 796/2004 i odmówił przyznania płatności, a wobec tego uwzględnienie przez Sąd skargi i przyczyny tego rozstrzygnięcia oraz wskazówki co do dalszego postępowania wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazują iż Sąd dokonał tego uchylenia wskutek pominięcia przy rozstrzyganiu w niniejszej sprawie treści zaskarżonej przez stronę decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji a wobec tego naruszył wyżej wskazane przepisy postępowania

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA,
2. 2) o zasądzenie od W. W. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane.

Stosownie do regulacji zawartych w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

Stąd też w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia zaistnienia przesłanek nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 2 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi:

1. 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;
2. 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany;
3. 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;
4. 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;
5. 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
6. 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych, w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w I instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 tej ustawy nieważnością postępowania, to zaś Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wyżej zauważono, ma obowiązek brać pod uwagę z urzędu.

Z analizy akt sprawy wynika, że w składzie Sądu I instancji, który wydał wyrok z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 96/08, brał udział sędzia A. B. jako sprawozdawca. Następnie brał on również udział (także jako sprawozdawca) w wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 723/09.

Przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Należy także podkreślić, iż w dniu 8 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736), która rozszerzyła określony w art. 18 § 1 p.p.s.a. katalog wyłączeń sędziego z mocy ustawy, poprzez dodanie w tym artykule punktu 6a, zgodnie z którym sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postepowanie w sprawie.

Wprawdzie przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, niemniej jednak należy podkreślić, iż zmiana ta miała na celu wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawnego do wyroku TK z dnia 14 października 2008 r., o sygn. akt SK 6/07.

Instytucja wyłączenia sędziego ma charakter gwarancji procesowej, polegającej na zapewnieniu bezstronności sędziego utożsamianej z obiektywizmem rozumianym m.in. w ten sposób, że sędzia nie powinien uczestniczyć w kolejnej kontroli decyzji, jeżeli brał wcześniej udział w wydaniu wyroku kasacyjnego. Wyłączenie sędziego ma zapewnić budowanie zaufania społecznego do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości, które to zaufanie wiąże się m.in. z bezstronnością sędziów. Na konieczność zapewnienia bezstronności sędziów wskazuje zarówno art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), jak również art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wszystkie powołane akty normatywne ustanawiają prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Ranga tych przepisów świadczy o tym, że bezstronność sędziowska jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Tak uregulowaną bezstronność należy utożsamiać z obiektywizmem wyrażającym się w równorzędnym traktowaniu stron postępowania, tak aby nie doszło do stworzenia korzystniejszej sytuacji procesowej dla żadnej z nich.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wyrażał pogląd, że zasada obiektywizmu i bezstronności orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego, jest rozumiana m.in. w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu (por. np. wyrok z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II OSK 683/08, wyrok z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II GSK 436/09, wyrok z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08, wyrok z 10 czerwca 2010 r., sygn. akt I GSK 830/09 – LEX nr 594661; wyrok z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 1020/09 – LEX nr 594352; wyrok z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 490/09 – LEX nr 59873, wyrok z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II GSK 274/08, wyrok z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I GSK 931/08, wyrok z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 514/09 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W orzecznictwie tym wskazano, że obiektywizm i bezstronność mogą być zakwestionowane, gdy sędzia na przestrzeni kilkunastu miesięcy orzeka dwukrotnie w sprawie biorąc wcześniej udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku kasacyjnego, a następnie biorąc udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu. Także zaakcentowano, iż sędzia, orzekając w drugim postępowaniu mógłby czuć się związany swoimi poglądami, wyrażonymi podczas pierwszego postępowania, a taka sytuacja budzi uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego i nie odpowiada konstytucyjnemu standardowi prawa do bezstronnego sądu. W powołanych wyrokach w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że orzekanie przez tego samego sędziego w kolejnym składzie narusza dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że przepis art. 18 p.p.s.a. był już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyrokach z 13 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt SK 53/04 (OTK-A 2005/11/134) oraz z 14 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt SK 6/07 (OTK-A 2008/8/137). We wskazanych orzeczeniach TK rozważał problem potencjalnego zagrożenia dla bezstronności sędziowskiej w sytuacji tego typu, że - niezależnie od faktycznych okoliczności danej sprawy - może ona wzbudzać uzasadnione wątpliwości, co do obiektywizmu sędziego. Potraktowanie takiej sytuacji, jako okoliczności "tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do jego bezstronności w danej sprawie", przy równoczesnym uzależnieniu wyłączenia sędziego od inicjatywy samego zainteresowanego lub stron postępowania (art. 19 p.p.s.a.), nie byłoby wystarczającą gwarancją prawa do rozpatrzenia sprawy przez bezstronny sąd." (sprawa o sygn. akt SK 6/07).

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, a w szczególności zważywszy na treść powołanych wyżej rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, uznać należy, że stosowanie przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stawia Sąd przed koniecznością dokonania wykładni w taki sposób, aby jej rezultat był zgodny z zasadą recypowaną z postanowień ww. Konwencji i wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd stosując ustawę, powinien bowiem w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni tak, aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić właściwe rozumienie przepisów ustawy (por.: m.in. ww. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08 oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 20 listopada 1995 r., sygn. akt K 23/95, publ.: OTK 1995/3/14; 17 lipca 1996 r., sygn. akt K 8/96, publ.: OTK ZU nr 1996/4/32, 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98, publ. OTK ZU 1998/4/52). Wiąże się to również z koncepcją obiektywnej bezstronności sędziowskiej (wypracowaną w orzecznictwie ETPC oraz Trybunału Konstytucyjnego - na co zwracał uwagę i Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku w sprawie sygn. akt SK 6/07 i Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08), w myśl której istotne znaczenie dla oceny obiektywizmu Sądu ma zewnętrzny, społeczny odbiór zaistniałych okoliczności. W tym ujęciu instytucja wyłączenia sędziego, ma zapewniać także budowanie zaufania społecznego do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości.

Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. (sygn. akt II OSK 683/08) postępowanie sądowe musi być prowadzone tak, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażenia lekceważenia standardów zachowania bezstronności, będącej uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy tak interpretować, aby wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie wydane w warunkach mogących budzić uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności sądu, który je wydał. A zatem, skoro sędzia orzekał w składzie w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 96/08, zakończonej wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r., a następnie brał udział w wydaniu orzeczenia z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 723/09, to - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną - niezależnie od tego, czy zarzut taki jest zgłaszany, czy też nie, mogą powstać zasadne wątpliwości, co do obiektywizmu podjętego rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania.

Stwierdzona nieważność obliguje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z przepisami art. 185 § 1 i art. 186 p.p.s.a., do uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż ocena wydanego wyroku w nieważnym postępowaniu staje się bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.