Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Bd 78/15 oddalił skargę B. T. P. sp. z o.o. w O. na bezczynność Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie udzielenia pomocy regionalnej w postaci umorzenia opłaty rocznej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Skarżąca spółka B. T. P. Sp. z o.o. pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. wezwała Sejmik Województwa Kujawsko – Pomorskiego do usunięcia naruszenia prawa w postaci niepodjęcia uchwały o udzieleniu pomocy regionalnej w postaci umorzenia opłaty rocznej na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.: dalej: u.o.g.r.l.), pomimo zawarcia w roku 2006 Porozumienia z firmą S., w którym Województwo Kujawsko – Pomorskie zobowiązało się w stosunku do S. i Kooperantów podjąć starania – w granicach obowiązujących przepisów prawa – aby zapewnić pomoc, współpracę oraz wsparcie odpowiednich organów władz administracyjnych, państwowych i lokalnych tak długo, jak Kooperanci prowadzić będą działalność w Strefie.
Skarżąca wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą na terenie Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej jako kooperant firmy S. W latach 2008 – 2010 skarżąca otrzymywała pomoc publiczną w postaci umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Począwszy od 2011 r. do chwili obecnej, pomimo obietnicy udzielenia pomocy zawartej w Porozumieniu z 2006 r., spełnienia przez skarżącą wszystkich koniecznych warunków formalnych i inwestycyjnych, jak również istnienia odpowiednich podstaw prawnych, pomoc ta nie została udzielona. Skarżąca zwróciła uwagę, że Porozumienie było przedmiotem notyfikacji Komisji Europejskiej przy okazji procesu udzielenia wsparcia spółce S. Komisja Europejska uznała Porozumienie za wiążącą podstawę udzielenia pomocy publicznej. Ponadto wskazała, że inwestycje Kooperantów są niezależnymi projektami, a co za tym idzie każde z nich powinno otrzymać pomoc i wsparcie polskich władz w ramach swojego własnego interesu prawnego.
Uchwałą nr VII/145/15 z dnia 25 maja 2015 r. Sejmik Województwa Kujawsko – Pomorskiego uznał wezwanie za bezzasadne.
Pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. (uzupełnionym pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r.) Spółka złożyła skargę na bezczynność Sejmiku Województwa Kujawsko – Pomorskiego polegającą na niepodjęciu uchwały o udzieleniu pomocy regionalnej w postaci umorzenia opłaty rocznej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Skarżąca podniosła, że bezczynność stanowi naruszenie jej praw poprzez:
- 1. naruszenie art. 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2016 r., poz. 486 ze zm.: dalej: ustawa o samorządzie województwa) w związku z art. 22c ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów tj. uznanie, że upoważnienie ustawowe do wydawania przez samorząd województwa aktów prawa miejscowego (w tym uchwalania programów pomocy publicznej) musi wynikać wyłącznie z właściwych przepisów prawa materialnego i w związku z tym, że ani art. 22c u.o.g.r.l. ani inny przepis ten ustawy nie zawiera takiego upoważnienia, brak jest podstawy do uchwalenia tego programu w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy art. 22c ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi jedynie otwarty katalog zadań samorządu województwa ("w szczególności"), co nie przesądza o tym, że ze środków województwa nie mogą być finansowane również inne cele (w tym udzielenie pomocy publicznej i regionalnej),
- 2. naruszenie art. 22b ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.g.r.l. w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.2013 r., poz. 885 ze zm: dalej: u.f.p.) w związku z art. 67b § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (DZ. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. dalej: O.p.) oraz art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa poprzez błędne uznanie, że powołane przepisy Ordynacji podatkowej, mimo że uprawniają organ podatkowy do udzielenia ulg w spłacie zobowiązań podatkowych stanowiących pomoc regionalną – to przepisy te mają wyłącznie zastosowanie w sytuacji gdy w prawie materialnym istnieje podstawa do uchwalenia regionalnego programu pomocy publicznej - podczas gdy wykładnia taka jest sprzeczna z podstawowymi zasadami wykładni funkcjonalnej i systemowej oraz językowej, która w tym przypadku nakazuje poprzez ustawowe odesłania kolejno z art. 22b ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.g.r.l. do art. 67 u.f.p., do art. 67b § 3 O.p. uznać, że upoważnienie ustawowe do wydania programów pomocowych w tym zakresie zawierają właściwe przepisy Ordynacji podatkowej, bez potrzeby powtarzania tych upoważnień w innych aktach, gdyż kłóciłoby się to z podstawowymi zasadami redakcji aktów prawnych. Artykuł 67b § 3 O.p. stanowi wprost, że ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadkach wymienionych w § 1 pkt 3 lit. b-g oraz lit. i-l (pomoc regionalna) mogą być udzielane jako pomoc indywidualna zgodna z programami rządowymi lub samorządowymi. Ponadto zgodnie z art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami;
- 3. naruszenie art. 91 w związku art. 90 ustawy o samorządzie województwa poprzez uznanie, że interesu prawnego skarżącej do żądania usunięcia naruszenia prawa przez organ nie można upatrywać w zawartym w 2006 r. Porozumieniu dotyczącym inwestycji S., gdyż umowa ta, ze względu na swój intencyjny charakter nie może stanowić zobowiązania do przyjęcia programu pomocy publicznej. Skarżąca w tym względzie stoi na stanowisku, że zawarte Porozumienie, w świetle obowiązującego prawa unijnego, stanowi wypełnienie efektu zachęty, o którym stanowią kolejne rozporządzenia Komisji Europejskiej (nr 70/2001, nr 1628/2006 i nr 800/2008) i w tym sensie rodzi to po stronie właściwego organu państwa członkowskiego obowiązek udzielenia pomocy publicznej. Zdaniem skarżącej spółki dla możliwości udzielenia pomocy publicznej nie ma znaczenia fakt, że w momencie podpisywania Porozumienia obowiązywały przepisy kwalifikujące opłaty z tytułu wyłącznie gruntów rolnych i leśnych jako płaty cywilnoprawne, gdyż postanowienie pkt 3.1.2. Porozumienia należy czytać w ten sposób, że skarżąca ma prawo otrzymania pomocy do czasu zakończenia działalności w strefie, zgodnie z obowiązującymi we właściwym czasie przepisami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę stwierdził, że istotą sporu jest rozstrzygnięcie czy Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego pozostaje w bezczynności wskutek nieuchwalenia aktu prawa miejscowego, na mocy którego miałaby zostać udzielona skarżącej Spółce pomocy regionalna w postaci umorzenia opłaty rocznej, o której mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd przytoczył treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz podniósł, że na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Sąd I instancji uznał, że w zbiorze "przepisów ustaw szczególnych przewidujących sądową kontrolę" według art. 3 § 3 p.p.s.a. znajduje się art. 91 ustawy o samorządzie województwa. Dalej przyjął, że sformułowanie "czynności nakazane prawem" określone w ust. 1 art. 91 ustawy o samorządzie województwa zawiera w sobie element obligatoryjności tej czynności. Aby zatem skutecznie zarzucić Sejmikowi bezczynność w przedmiocie wydania wskazanego przez skarżącą aktu należałoby najpierw wykazać istnienie prawnego obowiązku podjęcia takiej uchwały.
Odnośnie istnienia obowiązku podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, WSA zauważył, że zaniechanie w tym zakresie może polegać na nie wydaniu aktu prawotwórczego, gdy jego wydanie przewiduje przepis ustawy, tj. kiedy przepis ustawy wyraźnie stanowi o obowiązku wydania danego aktu. Tymczasem z żaden z przepisów wskazanych przez skarżącą nie zawiera w swojej treści nakazu, aby sejmik województwa ustanowił akt prawa miejscowego w przedmiocie pomocy regionalnej w postaci umorzenia opłaty rocznej należnej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Samo istnienie możliwości (a nie obowiązku) wydania takiego aktu nie jest wystarczającą przesłanką stwierdzenia bezczynności sejmiku województwa.
Zdaniem Sądu powyższe prowadzi do wniosku, że podstawą obowiązku działania sejmiku nie może być co do zasady zobowiązanie wynikające z umowy, w tym wypadku Porozumienia dotyczącego inwestycji S., zawartego w sierpniu 2006 r. pomiędzy S., Ministerstwem Gospodarki RP, Pomorską Specjalną Strefą Ekonomiczną Sp. z o.o., Województwem Kujawsko-Pomorskim oraz Gminą Łysomice, w ramach którego to przyszli kooperanci firmy S. zostali wskazani, obok firmy S., jako przyszyli beneficjenci pomocy państwa.
Sąd I instancji uznał również, że obowiązku sejmiku nie można wywodzić także z przepisów wskazanych przez skarżącą rozporządzeń Komisji Europejskiej, których przedmiotem nie jest określenie podstaw do udzielania pomocy regionalnej, ale "stosowanie art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do regionalnej pomocy inwestycyjnej". Ponadto rozporządzenia te zostały wydane "w celu określenia, czy pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem" (por pkt 4 rozporządzenia nr 1628/2006). Same w sobie nie stanowią podstawy do udzielania pomocy regionalnej, nie mówiąc o stanowieniu obowiązku udzielania takiej pomocy przez organy państw członkowskich.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. T. P. sp. z o.o. w O. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzuciła:
- 1. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj.:
- a. art. 91 w zw. z art. 90 ustawy o samorządzie województwa poprzez błędne uznanie, że wyłączną podstawą jego stosowania jest wykazanie przez skarżącą istnienia konkretnego przepisu ustawowego stanowiącego o obowiązku podjęcia uchwały w przedmiocie umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych, a przesłanki tej nie wyczerpuje stosowanie właściwego przedmiotowo prawa unijnego (Rozporządzenia Komisji Europejskiej NR 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001), podczas gdy prawo wspólnotowe z mocy art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest częścią krajowego porządku prawnego i ma pierwszeństwo w stosowaniu przed prawem polskim, a zawarte Porozumienie z 2006 r., w świetle obowiązującego prawa unijnego (zarówno w dniu zawarcia porozumienia, jak w chwili obecnej) stanowi wypełnienie efektu zachęty, o których stanowią odpowiednie przepisy rozporządzenia KE i w tym sensie rodzi to po stronie właściwego organu państwa członkowskiego obowiązek udzielenia pomocy publicznej. Przepisy ustawy o samorządzie województwa wskazują ponadto, aby były to czynności nakazane prawem, czyli rozumiane w sposób szeroki, a nie wyłącznie czynności nakazane przepisem ustawy krajowej. Taka zwężająca wykładnia tego przepisu jest całkowicie nieuprawniona i stanowi rażące naruszenie prawa.
- b) art. 91 ust. 1, art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez niewłaściwe zinterpretowanie, a w konsekwencji niezastosowanie przepisów Rozporządzenia Komisji Europejskiej NR 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw z uwagi na błędne uznanie przez sąd, że przepisy te same w sobie nie stanowią podstawy do udzielenia pomocy regionalnej ani zasad udzielenia takiego wsparcia, podczas gdy rozporządzenie to opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, jest w całości wiążące i bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich bez względu na to, czy ustawodawca krajowy podjął w tym przedmiocie jakiekolwiek działania prawne czy też nie, a zawarte w nim regulacje prawne (materialne czy procesowe) mogą być podstawą zarówno indywidualnych, jak i generalnych rozstrzygnięć prawnych w materii, którą dane rozporządzenie reguluje. Tym samym sąd naruszył podstawowe konstytucyjne zasady państwa prawa i praworządności.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy mimo że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, pomijając również bezpodstawnie podnoszone przez Skarżącego inne zarzuty zgłoszone w skardze
- b. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L.2014.182.1, dalej TFUE) poprzez bezpodstawną odmowę zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości na uzasadniony wniosek Strony Skarżącej, pomimo wydania wyroku oddalającego skargę, a zaniechanie to miało wpływ na wynik sprawy, co uwidacznia treść uzasadnienia i błędne zinterpretowanie przez sąd norm prawa europejskiego.
Spółka złożyła również wniosek o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym "Czy w świetle art. 107 TFUE w zw. z art. 7 (Potrzeba pomocy] Rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) NR 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz stanowiących jego kontynuację dalszych rozporządzeń KE (artykuł 7 - "konieczność pomocy" Rozporządzenia KE (WE) NR 1628/2006, artykuł 8 - "efekt zachęty" Rozporządzenia KE (WE) NR 800/2008), spełnienie "efektu zachęty" rodzi po stronie właściwego organu państwa członkowskiego obowiązek udzieienia pomocy publicznej i czy spełnieniem tego "efektu zachęty" jest" zawarcie umowy (Porozumienie Dotyczące Inwestycji S. z 2006 r.) między właściwym organem państwa członkowskiego a przyszłym beneficjentem pomocy publicznej, w której przed rozpoczęciem inwestycji właściwy organ państwa członkowskiego obiecuje przyznać beneficjentowi oraz kooperantom pomoc publiczną".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o oddalenie wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zawartego w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Natomiast zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2009 r. (sygn. akt II GSP 5/09, opubl. ONSAiWSA 2010/3/40) stwierdzono, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.
Zawarte w art. 189 p.p.s.a. sformułowanie "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu" oznacza, że przepis ten dotyczy przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do WSA istniała podstawa do jej odrzucenia, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 p.p.s.a., skargi nie odrzucił. Innymi słowy, wniesiona do sądu skarga, z przyczyn formalnych nie powinna być w ogóle merytorycznie rozpoznana (por. post. NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. II OSK 419/11, lex nr 992574; orz. NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1276/10, lex nr 1113574).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania przepisu art. 189 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucenia skargi. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn, niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a., wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie przez Sąd I instancji była skarga B. T. P. Sp. z o.o. na bezczynność Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego w sprawie podjęcia uchwały o udzieleniu pomocy regionalnej w postaci umorzenia opłaty rocznej określanej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Innymi słowy przedmiotem skargi była bezczynność Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego w zakresie nie rozpoznania wniosku o podjęcie uchwały oczekiwanej przez stronę.
Sąd I instancji oddalając skargę na bezczynność Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego przyjął, że skarga dotyczyła bezczynności w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie województwa zgodnie z którym "przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich", przy czym "w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego" (art. 91 ust. 2). Stosownie do art. 90 ust. 1 ustawy "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego".
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera element obligatoryjności tej czynności. Skuteczne zarzucenie Sejmikowi bezczynność w podjęciu uchwały w sprawie udzielenia pomocy regionalnej w postaci umorzenia opłaty rocznej wymaga uprzedniego wykazania istnienia prawnego obowiązku podjęcia takiej uchwały. Zaniechanie w tym zakresie może polegać na niewydaniu aktu prawotwórczego, gdy jego wydanie przewiduje przepis ustawy, tj. kiedy przepis ustawy wyraźnie stanowi o obowiązku wydania danego aktu.
Sąd I instancji uznał, że uchwała o udzieleniu pomocy regionalnej w postaci umorzenia opłaty rocznej stanowi akt prawa miejscowego, zaś skarga na bezczynność Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego polegającą na niepodjęciu wspomnianej uchwały należało rozpoznać na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że akty prawa miejscowego to akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Charakter generalny mają te normy, które określają adresata rodzajowo, poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia i nazwiska lub nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw generalnych szczególnego rodzaju (nazw instytucji, władz publicznych).
Z kolei abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że wyznaczają one sposób zachowania określonych rodzajowo adresatów, w sytuacjach przewidzianych w tych normach, które są powtarzalne a nie jednorazowe (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1172/10).
Wskazanym kryteriom aktu prawa miejscowego nie mogłaby odpowiadać uchwała Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego o treści oczekiwanej przez skarżącą. Uchwale tej nie można by było przypisać cech aktu generalnego, bowiem byłaby kierowana tylko do skarżącej spółki, która w ramach pomocy regionalnej wystąpiła o umorzenie opłaty rocznej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto uchwala ta nie miałaby charakteru abstrakcyjnego, gdyż dotyczyłaby sytuacji jednorazowej, powstałej w tej konkretnej sprawie.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że oczekiwana przez skarżącą uchwała miałaby charakter aktu prawa miejscowego. Niezależnie jednak od charakteru przyszłej uchwały (konkretnego i indywidualnego lub generalnego i abstrakcyjnego) z punktu widzenia dopuszczalności skargi istotne znaczenie ma to, czy jej podjęcie jest "czynnością nakazaną prawem".
Mając na uwadze że ustawodawca dopuszcza skargę na niepodjęcie działania przez organ województwa w sytuacji nakazanej prawem stwierdzić należy, że w pojęciu czynności nakazanych prawem, a więc mających podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego niewątpliwie mieści się podejmowanie uchwał (zarządzeń), i to zarówno o charakterze aktów prawa miejscowego, jak i innych uchwał o charakterze generalnym, a także uchwał zawierających normy jednostkowe i konkretne ((M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do NSA, Warszawa-Zielona Góra, ZCO 1998, s. 70).
W rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, że nie istnieje podstawa prawna z której wprost wynika nakaz wydania przez Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego uchwały w przedmiocie pomocy regionalnej w postaci umorzenia opłaty rocznej należnej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec powyższego nie można przyjąć, że wydanie oczekiwanej przez skarżącą uchwały jest czynnością nakazaną prawem.
W związku z tym, że ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia bezczynności organu województwa wyrażającej się w niepodejmowaniu czynności, które nie są nakazane prawem, to w takim przypadku art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. nie mają w sprawie zastosowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozważanym przypadku, podstawy do wniesienia skargi na bezczynność nie można także wyprowadzić z art. 3 § 2 p.p.s.a., który określa właściwość sądów administracyjnych. Z powołanego przepisu wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Analizując powyższe przepisy należy przyjąć, że ani pkt) 8 ani pkt) 9 art. 3 § 2 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na bezczynność w zakresie niepodjęcia uchwały, czego domagała się skarżąca spółka.
Mając na uwadze, że w sytuacji, gdy chodzi o czynność inną, niż nakazana prawem, nie istnieje podstawa prawna do zaskarżenia bezczynności organu województwa, to skargę wniesioną na bezczynność Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego polegającą na niepodjęciu uchwały w sprawie udzielenia pomocy regionalnej w postaci umorzenia opłaty rocznej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należało ją odrzucić jako niedopuszczalną.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę (art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 193 p.p.s.a.).
O zwrocie wpisu sądowego od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.