Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 338/15, oddalił skargę R. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że skarżąca [...] lipca 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych 2005 r. w którym zostały zadeklarowane działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], o łącznej powierzchni 3,02 ha, a [...] maja 2006 r. złożyła oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem. Kierownik BP ARiMR w S. decyzją z [...] maja 2006 r. przyznał skarżącej pomoc na zalesianie gruntów rolnych w wysokości 31.463,00 zł.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor ARiMR w Rzeszowie wyłączył Kierownika BP ARiMR w S. od załatwienia sprawy wniosków o przyznanie pomocy na zalesienie skarżącej i wyznaczył do prowadzenia tej sprawy Kierownika BP ARiMR w B..
Po wznowieniu postępowania z urzędu Kierownik BP ARiMR w B. decyzją z [...] kwietnia 2010 r. uchylił w całości decyzję z [...] maja 2006 r. oraz przyznał skarżącej płatności w łącznej wysokości 22.553,62 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor ARiMR decyzją z [...] lipca 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych na zalesienie gruntów rolnych i umorzył postępowanie organu I instancji w tej części oraz utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w B. z [...] kwietnia 2010 r. w części przyznającej płatność na zalesienie gruntów rolnych.
WSA w Rzeszowie wyrokiem z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 641/10, uchylił decyzję organu odwoławczego w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w części przyznającej płatność na zalesianie.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2011 r. w uchylił w całości decyzję Kierownika BP ARiMR z [...] kwietnia 2010 r. oraz uchylił decyzję z [...] maja 2006 r. i orzekł o przyznaniu skarżącej płatności w kwocie 22.553,62 zł na zalesianie gruntów rolnych za 2005 r. z nałożeniem sankcji z tytułu: wsparcia na zalesienia w wysokości 18.253,62 zł; premii pielęgnacyjnej w wysokości 1.500,00 zł - płatnej w 2006 r., a od 2007 r. płatnej corocznie przez okres 4 kolejnych lat w wysokości 2.010 zł; premii zalesieniowej w wysokości 2.800 zł. - płatnej w 2006 r., a od 2007 r. płatnej corocznie przez okres 19 kolejnych lat w wysokości 3.752 zł.
WSA w Rzeszowie wyrokiem z 27 września 2011 r. sygn. akt. I SA/Rz 396/11 oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt II GSK 2471/11 oddalił jej skargę kasacyjną.
W związku z powyższym Kierownik BP ARiMR w B. [...] października 2013 r. wystosował do skarżącej pismo informujące o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych płatności przyznanych z tytułu zalesienia gruntów rolnych, a następnie [...] maja 2014 r. przekazał sprawę skarżącej z wniosku o przyznanie płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych do BP w S. zgodnie z właściwością organu do rozstrzygnięcia w tej sprawie.
W dniu [...] sierpnia 2014 r. Kierownik BP w S. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych, a następnie decyzją nr [...] z [...] października 2014 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w wysokości 8.909,38 zł, powiększonej o odsetki.
Dyrektor ARiMR decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że znajduje ona oparcie w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438; dalej: ustawa o ARiMR). Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie, której skarżąca uzyskała płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych za rok 2005, należy uznać, że utraciła uprawnienie do uzyskania części tych płatności w związku, z czym środki przekazane na jej rachunek [...] czerwca 2006 r. zostały częściowo pobrane nienależnie. Różnica między decyzją pierwotną a ostateczną wynosi 8.909,38 zł i jest kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych.
Sąd I instancji wyrokiem z 13 sierpnia 2015 r. oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR z [...] lutego 2015 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się do zarzutu nieważność decyzji, wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżąca ten zarzut wywodzi stąd, że w sprawach o przyznanie płatności orzekał w I instancji Kierownik BP ARiMR w B., zaś w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności Kierownik BP ARiMR w S.. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych.
Natomiast w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie pomocy na zalesianie, płatność tą przyznaje Kierownik Biura Powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibą producenta rolnego, a skarżąca zgodnie z wpisem do ewidencji producentów mieszka w S.. Wprawdzie postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor ARiMR wyłączył Kierownika BP w S., ale od załatwienia określonych spraw dotyczących wyłącznie przyznania pomocy na zalesienie i wyznaczył do prowadzenia tych spraw Kierownika BP ARiMR w B.. Ta właściwość organu z wyznaczenia przez organ wyższego rzędu ma skutek tylko we wskazanych, indywidualnych sprawach administracyjnych. Kierownik BP ARiMR w B. zawiadomieniem z [...] maja 2014 r. przekazał kolejną, odrębną, sprawę skarżącej, a dotyczącą wniosku o przyznanie pomocy na zalesienia, według właściwości wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów prawa, do Kierownika BP ARiMR w S..
Ani w tym postępowaniu, ani w postepowaniu objętym kontrolą sądu nie były zgłaszane wnioski czy żądania o wyłączenie pracownika organu. Sąd wskazał, że okoliczności, w związku z którymi zapadło postanowienie z [...] sierpnia 2009 r. zdezaktualizowały się, czego skarżąca zresztą nie kwestionuje.
Następnie Sąd powołał się na art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wskazując, że w sprawie stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji zobowiązania zalesienia gruntów rolnych zostało ustalone ostateczną decyzją dotyczącą płatności, a skarżąca wykorzystała możliwości podważenia tej decyzji przed sądem administracyjnym. Dyrektor ARiMR [...] kwietnia 2011 r. wydał ostateczną decyzję o przyznaniu skarżącej płatności na zalesianie gruntów rolnych za 2005 r., w kwocie 22.553,62 zł z nałożeniem sankcji. WSA w Rzeszowie wyrokiem z 27 września 2011 r. I SA/Rz 396/11 oddalił skargę skarżącej, a NSA wyrokiem z 26 marca 2013 r. II GSK 2471/11 oddalił skargę kasacyjną.
Sąd za słuszne uznał stanowisko organów, że zarzuty dotyczące wyników kontroli stanowiące podstawę wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie gruntów rolnych nie mogą być skutecznie podważane w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych płatności, o ile nie pojawią się nowe dowody. Ostateczna decyzja wiąże organ, jak również strony, co do prawa jak i stwierdzonych w niej faktów. W związku z tym Sąd przypomniał ustalony w sprawie stan faktyczny dotyczący przeprowadzonej kontroli działek zadeklarowanych do zalesienia przez skarżącą i ich pomiarów.
Odnosząc się do postulowanych przez skarżącą oględzin działki rolnej z udziałem biegłego geodety, Sąd wskazał na nieprzydatność tego dowodu do stwierdzenia stanu faktycznego jaki miał miejsce w 2006 r. Upływ czasu od kontroli na miejscu działki rolnej sprawia, że wizualne stwierdzenie jakichkolwiek zmian wprowadzonych na zalesionej działce, jest niewykonalne. Z tych samych względów nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia decyzja Starosty S. z [...] listopada 2010 r. nr [...] zmieniająca dotychczasowe użytki rolne na użytek leśny. Ustala ona bowiem stan zalesienia spornych działek na dzień wydania decyzji i nie może dowodzić stanu zalesienia na dzień przeprowadzenia kontroli na miejscu [...] grudnia 2006 r. Sąd wskazał, że NSA w wyroku z 26 marca 2013 r. II GSK 2471/11 wyjaśnił, że decyzja Starosty S. dotyczy innej sprawy, to jest zmiany dotychczasowego przeznaczenia gruntów rolnych na leśne, a nie rzeczywistego stanu zalesienia tych gruntów odnoszącego się do konkretnego okresu, za który przyznano płatności.
Sąd za nieskuteczne uznał powołanie się skarżącej na zaświadczenie Nadleśnictwa S. z [...] maja 2006 r., ponieważ dokument ten potwierdza jedynie fakt zrealizowania zalesienia w terenie, na właściwych działkach rolnych. Natomiast Nadleśnictwo jako instytucja nie posiada uprawnień do przeprowadzenia pomiaru działki zalesionej, a tym samym potwierdzenia zalesienia na określonej powierzchni. Wynika to wprost z treści wskazanego dokumentu, który zawiera zastrzeżenie, że powierzchnia zalesienia wynosząca 3,02 ha określona została w planie zalesienia na podstawie informacji wnioskodawcy i pomiarów przeprowadzonych uproszczonymi metodami, a Nadleśnictwo S. nie posiada uprawnień do przeprowadzenia kontrolnego pomiaru działki, a tym bardziej do wydania zaświadczenia o wielkości zalesionej powierzchni.
W ocenie Sądu powyższe rozważania przesądzają, że skarżąca nie może powołać się na okoliczność, że działała w dobrej wierze, co skutkować powinno w jej przypadku odstąpieniem od określenia kwoty nienależnie pobranej płatności na zalesianie gruntów rolnych do zwrotu, ze względu na przedawnienie uprawnienia organu do jej dochodzenia. Sąd wskazał, że z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika zasada, że zwrot płatności uznanej za nienależną, ulega przedawnieniu (obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania), jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Od tej zasady przewidziany jest jednak wyjątek, że okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze.
W ocenie Sądu, uwzględniając wcześniejsze rozważania, nie sposób przyjąć, aby skarżąca znajdowała się w usprawiedliwionym błędzie co do faktycznej powierzchni zalesienia działek ewidencyjnych, a więc powierzchni działki rolnej C. Obszar zalesiony był ogrodzony, wzdłuż ogrodzenia dokonywano zresztą pomiaru metodą GPS przez kontrolujących, a ogrodzenie nie pokrywało się z granicami działek ewidencyjnych. Dla skarżącej, współwłaścicielki przeznaczonych do zalesianie działek ewidencyjnych powinien być znany przebieg granic jej własności, a więc także to, że działki ewidencyjne nie zostały zalesione w całości, co oznacza, że powierzchnia działki rolnej C jest mniejsza niż suma powierzchni działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...]. Skarżąca powinna zdawać sobie sprawę, że nie jest uprawniona do otrzymania płatności do powierzchni 3,02 ha, lecz mniejszej. Wszelkie wątpliwości, zgodnie z treścią przyjętego na siebie zobowiązania, powinna uzgodnić z organami ARiMR.
Zdaniem Sądu przeprowadzone rozważania jednoznacznie wskazują, że skarżąca nie może powoływać się skutecznie na przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wedle tego unormowania nie ma obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy oraz błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Żadna z tych przesłanek nie materializuje się w okolicznościach przedmiotowej sprawy, co wynika dobitnie z dotychczasowych rozważań.
Ustosunkowując się do zarzutu skargi, kwestionującego sposób przeprowadzenia postępowania przez organy w sprawie, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów charakteryzujących prawidłowy tok tego postępowania.
W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowego wyliczenia kwoty nienależnie pobranej płatności podlegającej zwrotowi w wysokości 8.909,38 zł. Kwota ta wynika z różnicy pomiędzy kwotą przyznaną w pierwotnej decyzji o przyznaniu płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych za 2005 r. (31.463 zł) a kwotą przyznaną w ostatecznej decyzji z uwzględnieniem sankcji (22.553,62 zł).
Z przedstawionych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c pkt 2 i 3 p.p.s.a.;
- 2. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15, art. 75, art. 76, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.);
- 3. § 6 ust. 1, § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich;
- 4. art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o ARiMR;
- 5. art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej;
- 6. nieważność postępowania;
- 7. naruszenie przepisów dotyczących form i podstaw merytorycznych, materialno prawnych przekazania sprawy z [...] maja 2014 r. z organu w B. do organu w S.;
- 8. art. 70 rozporządzenia Komisji WE Nr 817/2004;
- 9. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004;
- 10. art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004;
- 11. dowolne i błędne ustalenie stanu faktycznego;
- 12. dowolne ustalenia, że powierzchnia działki rolnej C położonej w Ż. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] wynosi 2,68 a nie jak podano we wniosku oraz w planie zalesienia sporządzonym przez Nadleśnictwo S., w wypisie z rejestru gruntów, decyzji Starostwa S. 3,02 ha.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Przedstawiona w skardze kasacyjnej konstrukcja zarzutów zgłoszonych w ramach obu wskazanych wyżej podstaw kasacyjnych powoduje, że przed przystąpieniem do ich oceny, koniecznym jest przypomnienie podstawowych zasad odnoszących się do prawidłowego formułowania zarzutów kasacyjnych.
W związku powyższym podkreślić należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem.
Najdalej idące zarzuty zostały sformułowane w punkcie 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej i dotyczą stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na naruszenie właściwości do rozpoznania skargi. Zarzuty te jednak nie poddają się kontroli z uwagi na niewskazanie przez skarżącą kasacyjnie, jakie to przepisy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji. Nie wystarcza bowiem ogólne wskazanie "naruszenia przepisów dotyczących formy i podstaw merytorycznych, materialno prawnych przekazania sprawy z dnia [...] maja 2014 r. z organu w B. do organu w S.". Jednocześnie podkreślić należy, że ewentualna okoliczność braku właściwości miejscowej do rozpoznania sprawy dotyczącej płatności na zalesienie, nie jest przesłanką wymienioną w art. 183 § 2 p.p.s.a., którą – jak wskazano na wstępie motywów – Naczelny Sad Administracyjny bada z urzędu. Przypomnieć należy, że nieważność postępowania zachodzi:
- 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;
- 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany;
- 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;
- 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;
- 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
- 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.
Wobec powyższego za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty dotyczące nieważności postępowania. Tym bardziej, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła ustaleń Sądu I instancji, który wskazał, że właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest Kierownik BP ARiMR w S., ponieważ postępowanie w sprawie przyznania pomocy na zalesienie zostało zakończone prawomocną decyzją i ustały przesłanki powodujące wyłączenie Kierownika BP ARiMR w S. wskazane w postanowieniu nr [...] z [...] sierpnia 2009 r.
Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które zostały sformułowane w punktach 1, 2, 11 i 12 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że one także nie poddają się kontroli kasacyjnej.
I tak zarzuty zmierzające do wykazania dowolnego i błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – sformułowane w punktach 11 i 12 petitum skargi kasacyjnej – nie poddają się kontroli, ponieważ nie wskazano jakim przepisom – w ocenie skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji uchybił.
Z kolei zarzut naruszania art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15, art. 75, art. 76, art. 77 k.p.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) ogranicza się do wskazania tych przepisów, brak natomiast uzasadnienia w czym uchybienie tym przepisom przejawia się. Uniemożliwia to merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanej podstawy kasacyjnej. Przy czym dodać należy, że do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązane są organy administracji publicznej. Sąd I instancji – kontrolując legalność zaskarżonej decyzji – nie stosuje tych przepisów, lecz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a ocenia, czy miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego nie ulega kwestii, że prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – który w skardze kasacyjnej stawiany jest Sądowi I instancji – powinien zostać powiązany z regulacją zawartą w powołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czego niniejsza skarga kasacyjna nie czyni.
Z kolei zarzut sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c pkt 2 i 3 p.p.s.a. Jest to zarzut również nieusprawiedliwiony.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., mogłoby dojść, gdyby sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To zaś, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu (tak m.in. NSA w wyroku z 14 grudnia 2016 r., II FSK 682/16, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Tego zaś skarżąca kasacyjnie nie wykazała.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c pkt 2 i 3 p.p.s.a. przede wszystkim zauważyć należy, że został on błędnie skonstruowany, ponieważ powinien zostać powiązany z odpowiednimi przepisami prawa proceduralnego i materialnego, czego skarga kasacyjna nie zawiera, co powoduje, że nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że normy wywiedzione z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, pkt 2 i 3 p.p.s.a. są normami wynikowymi. Orzeczenie uchylające decyzję lub stwierdzające jej nieważność nie są zatem skutkiem zastosowania tylko art. 145 § 1 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić (por. wyroki NSA z 18 lutego 2015 r. I GSK 1436/13, I GSK 1440/13 i I GSK 1442/13).
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w których wskazano zarzuty przepisy prawa materialnego (punkty 4, 5, 8, 9 i 10 petitum skargi kasacyjnej), przede wszystkim wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia, które z nich zostały błędnie wyłożone przez Sąd I instancji, a które niewłaściwe zastosowane.
Przypomnieć należy, że prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzut błędnej wykładni prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej po pierwsze, na czym polega błędna wykładnia, którą zarzuca się Sądowi I instancji naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego, oraz po drugie, jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II FSK 1836/10). Tymczasem skarżąca kasacyjnie formułując te zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię nie przedstawiła, jak w jej ocenie powinna przedstawiać się prawidłowa wykładnia tych przepisów prawa, czy też, dlaczego uważa, że zostały one niewłaściwe zastosowane przez Sąd I instancji.
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że treść uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowi jedynie powtórzenie argumentacji skarżącej przedstawionej w skardze do Sądu I instancji, a więc w istocie nie jest polemiką (czym powinna być skarga kasacyjna) z stanowiskiem Sądu I instancji, który w sposób szczegółowy i prawidłowo odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w tejże skardze.
Reasumując stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.