Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 248/15 oddalił skargę M.G.Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie udzielił decyzją z [...] grudnia 2008 r. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 225 punktach zlokalizowanych na terenie województwa małopolskiego. Zezwolenie zostało wydane na okres 6 lat.
Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. Spółka wystąpiła o przedłużenie tego zezwolenia.
Dyrektor Izby Celnej w Krakowie decyzją z [...] listopada 2014 r. odmówił przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa małopolskiego. W uzasadnieniu organ wskazał m.in. treść art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, z których to przepisów wynika zakaz przedłużania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielonych na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych, która straciła moc z chwilą wejścia w życie przepisów ustawy o grach hazardowych.
Dyrektor Izby Celnej w Krakowie zaskarżoną decyzją uchylił w całości decyzję Dyrektora Izby Celnej Krakowie z [...] listopada 2014 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy podał, że zezwolenie nr [...] wydane na okres 6 lat Przedsiębiorstwu "M. G." Sp. z o.o. z siedzibą w K. przez Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z [...] grudnia 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa małopolskiego utraciło ważność [...] grudnia 2014 r. i obecnie postępowanie w sprawie jego przedłużenia jest bezprzedmiotowe, co z kolei powoduje umorzenie postępowania.
Skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z [...] lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 248/15 oddalił skargę
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest możliwe do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń, zaś zezwolenia te nie mogą być przedłużane, natomiast mogą być zmieniane tylko na warunkach wynikających z art. 135 u.g.h. Skarżąca Spółka wystąpiła wnioskiem z [...] października 2014 r. o przedłużenie zezwolenia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z [...] grudnia 2008 r. (nr [...]) lub też inaczej o zmianę decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z [...] grudnia 2008 r. (nr [...]), co – zgodnie z art. 138 ust. 1 u.g.h. oraz art. 135 ust. 1 i ust. 2 u.g.h. – jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu powyższe powoduje, że skarga Przedsiębiorstwa "M. G." Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie może być uwzględniona. Nadto, za zaprezentowanym stanowiskiem przemawia fakt, iż do chwili obecnej żaden przepis ustawy o grach hazardowych nie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP.
WSA podzielił zaprezentowany w uzasadnieniu decyzji pogląd o konieczności umorzenia całego postępowania w sprawie z racji bezprzedmiotowości tego postępowania, albowiem znajduje on oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. II GSK 2213/11. Z orzeczenia tego wynika, że po wygaśnięciu - w toku postepowania odwoławczego - zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, postępowanie w sprawie przedłużenia jego ważności, której odmówił organ I instancji, stało się bezprzedmiotowe. Sąd orzekający podzielił w pełni stanowisko, że w takiej sytuacji, jak w niniejszej sprawie, całe postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia stało się bezprzedmiotowe, a zatem winno być umorzone.
M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Spółka zarzuciła na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., poprzez naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:
- 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy - brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą,
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa,
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa.
- 5. art. 34 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych,
- 6. art. 49 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, poprzez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzystania z tych swobód,
- 7. art. 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, poprzez ewidentne ograniczenie swobody świadczenia usług, przy czym zarzuty 5, 6 i 7 rozpatrywane powinny być w związku z zasadą proporcjonalności (zastosowanie środków rażąco niewspółmiernych do osiągnięcia manifestowanych celów), zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego,
- 8. art. 135 ust. 1 w zw. z art. 118 Ugh w zw. z art. 260 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej TFUE, dawny art. 228 TWE) oraz art. 267 TFUE (dawny art. 234 TWE) poprzez przyjęcie wykładni przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE innej niż dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w opublikowanym 29 sierpnia 2012 roku w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (C 295/12) orzeczeniu z 19 lipca 2012 roku w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11,
- 9. art. 138 ust. 1 Ugh poprzez jego zastosowanie, pomimo iż jako przepis techniczny, wobec braku notyfikacji ustawy nie może być stosowany przez organy państwa.
Dyrektor Izby Celnej w Krakowie pismem z [...] października 2015 r. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenie prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że dokonanie prawidłowej oceny stosowania prawa materialnego w postępowaniu przed organem oraz kontroli tego procesu przez Sąd I instancji jest możliwe dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafność rozpoznawanej skargi kasacyjnej ma swoje źródło w jej formalnej wadliwości. Wady tego rodzaju bądź uniemożliwiają w ogóle kontrolę wyroku, bądź ograniczają jej zakres. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany i profesjonalny środek prawny. To ona wyznacza zakres sprawy, więc kontroli wyroku. Sąd II instancji nie może wychodzić poza granice określone przez stronę, zatem nie może domniemywać kierunku i zakresu weryfikacji objętego tą skargą wyroku. Przypomnienie tych oczywistych założeń skargi kasacyjnej jest niezbędne, bo rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów, pomimo że swoją objętością uzasadnienie tej skargi może wywołać przytłaczające wrażenie, szkoda że zasadniczo poświęcone nie meritum sprawy. Właśnie w tym zakresie skarga kasacyjna dotknięta jest wadą. Art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. określa wymogi formalne skargi kasacyjnej.
Wskazane w tym przepisie warunki mają różny charakter, jednak pośród nich są takie, które muszą być spełnione, by ten środek prawny mógł być uznany za skuteczny, zatem by dawał prawną podstawę do kontroli wyroku Sądu I instancji. Do takich warunków należy zaliczyć te, które zostały określone w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zatem każda skarga kasacyjna musi wskazywać podstawy kasacyjne i zawierać ich uzasadnienie. Bez wypełnienia tego warunku Sąd II instancji nie może prowadzić kontroli instancyjnej wyroku. Sąd ten nie może w tym zakresie posługiwać się domniemaniami i antycypować twierdzeń i stanowisk strony skarżącej kasacyjnie, bo postępowanie przed NSA jest w tym zakresie w pełni dyspozytywne. NSA może wypowiedzieć się tylko w tej materii, która jednoznacznie została wskazana przez skargę kasacyjną. Wyjątkiem od tej reguły jest możliwość kontroli wyroku przy wadliwie ujętym zarzucie kasacyjnym, o ile z treści uzasadnienia wprost wynika, że strona stawia poprawnie zarzut naruszenia prawa, a tylko w treści zarzutu wadliwie oznacza naruszone wyrokiem przepisy. Dopuszczalność takiego działania Sądu II instancji jest konsekwencją uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 1/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1.
W rozpoznawanej sprawie, skarga kasacyjna powołuje w podstawie zaskarżenia naruszenie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W dalszej części wskazuje poszczególne przepisy, zarówno p.p.s.a., jak i unijne oraz u.g.h., przy czym nie wiąże tych przepisów z właściwą podstawą kasacyjną. Takie działanie jest wadliwe, co więcej nie daje ono Sądowi II instancji podstaw do kwalifikowania poszczególnych naruszeń w ramach właściwej podstawy kasacyjnej. NSA zwraca uwagę na to, że przypisanie naruszeń prawa do właściwej podstawy z art. 174 p.p.s.a. jest obowiązkiem strony, bo pociąga istotne skutki prawne. W judykaturze nie budzi wątpliwości stanowisko, w myśl którego skarga kasacyjna nie może być uznana za skuteczną, jeżeli podważa poprawność skarżonego wyroku zarzutami stawianymi w ramach niewłaściwej podstawy kasacyjnej. Inaczej rzecz ujmując, za wadliwy należy uznać zarzut naruszenia przepisów procesowych podnoszonych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszenia prawa materialnego. Tak samo należy ocenić sytuację odwrotną, czyli kwestionowanie prawa materialnego poprzez podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W świetle tych uwag stwierdzić należy, że skarga kasacyjna spółki nie spełnia tych warunków, bo nie przypisuje podnoszonych naruszeń prawa do właściwej podstawy kasacyjnej i tego związku nie daje się jednoznacznie ustalić na podstawie treści uzasadnienia, które bądź posługuje się określeniem "zarzut nr", albo w ogóle nie odnosi się do jakiegokolwiek zarzutu, tylko prezentuje bliżej nieokreślone poglądy i fragmenty uzasadnień różnych wyroków, przy czym nie bardzo można ustalić, czy są to bardziej dygresje, czy dywagacje na tematy poruszone w związku z tworzeniem i funkcjonowaniem u.g.h. Tak skonstruowane uzasadnienie nie daje podstaw do merytorycznej wypowiedzi Sądu II instancji w zakresie poprawności stosowania prawa przez Sąd I instancji. Notabene uzasadnienie skarżonego wyroku jest bardzo precyzyjne, jednoznaczne i obejmuje całościowo rozpoznawany problem, przez co spełnia warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ma odnosić się do istoty sprawy, a nie wszystkich zarzutów formułowanych przez stronę.
Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika, by Sąd I instancji musiał odnosić się do wszystkich zarzutów skargi, natomiast ma wskazać podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnić, co w rozpoznawanej sprawie zostało uczynione. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny, a dodać trzeba, że jest to jeden z tych, które w rozpoznawanej skardze kasacyjnej spełniły wymóg formalny. Sąd II instancji podkreśla, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samoistną podstawą kasacyjną i nie ma wątpliwości, że jest to przepis procesowy, zatem w tym zakresie Sąd II instancji mógł zająć merytoryczne stanowisko.
Podobnie należy potraktować zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Spółka twierdzi, że przepis ten został naruszony w ten sposób, że Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznania, gdyż nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Oczywiście tak zbudowany zarzut jest chybiony, bo już tylko reguły logiki wskazują, że jeżeli czegoś nie zrobiono, to nie można twierdzić, że zrobiono więcej niż trzeba było. Jednak ta uwaga nie może mieć żadnego związku z naruszeniem treści art. 134 § 1 p.p.s.a., bo przecież wyjście poza granice sprawy nie może mieć nic wspólnego z odniesieniem się do zarzutów skargi. Zatem pogląd łączący treść art. 134 § 1 p.p.s.a. z koniecznością odnoszenia się do wszystkich zarzutów skargi należy traktować jako wyraz niezrozumienia granic rozpoznania wytyczonych dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Również z oczywistych powodów nie mogły odnieść skutku prawnego te zarzuty, które podnoszą naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Wprawdzie są one wadliwe formalnie, ale ten rodzaj wady również pozwala zająć stanowisko przez Sąd II instancji, bo ta wada także daje się jednoznacznie przyporządkować w ramach podstaw kasacyjnych. W obu jednak sytuacjach wskazane przez spółkę przepisy nie mogą być samoistnymi podstawami. Dla ich merytorycznej skuteczności należy połączyć je z właściwymi przepisami u.g.h. lub o.p., bo tylko w taki sposób dałoby się wywieść wadę wyroku, o ile spółka postawiłaby zarzut ich niezastosowania. W rozpoznawanej sprawie te przepisy nie były stosowane, bo przecież Sąd I instancji skargę oddalił, a więc stosował art. 151 p.p.s.a., a ten przepis nie został zakwestionowany.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.