Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2328/05 po rozpoznaniu skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i stwierdził, że uchylone decyzję nie podlegają wykonaniu.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] czerwca 2005 r. na drodze krajowej nr 7 w miejscowości [...] skontrolowany został pojazd drogowy marki DAF nr rej. [...] należący do M. D., prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych. Pojazdem tym przewożone były koncentraty paszowe z miejscowości W. do Ś. Kierowca C. K. okazał do kontroli siedmiodniową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych nr [...]. Karta nie była wypełniona we wszystkich rubrykach dotyczących dni, roku i godzin. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, który został podpisany przez kontrolującego i kierowcę pojazdu.
W związku ze stwierdzonym uchybieniem w zakresie wypełnienia karty opłaty W.-M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. zawiadomił M. D. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na niego kary pieniężnej za przejazd po drogach krajowych bez uiszczenia należnej opłaty.
W odpowiedzi na to pismo M. D. w piśmie z dnia [...] czerwca 2005r. poinformował organ, iż karta została mylnie wypełniona przez kierowcę, lecz nie można w tym wypadku mówić o żadnym świadomym naruszeniu; twierdził, że wobec daty zakupu karty ([...] maja 2005 r.) i jej ważności przez dwa tygodnie nie można byłoby jej wykorzystać w następnym tygodniu poprzez dopisanie cyfr w pierwszych rubrykach, poza tym kierowca miał już zakupioną nową kartę (także tygodniową z dniem zakupu ([...] czerwca 2005 r.).
Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] W.-M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. D. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Jako podstawę prawną wymierzonej kary organ wskazał art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym.
Organ nie uwzględnił wyjaśnień przedsiębiorcy, zawartych w jego piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r. i wywodził, że nieuwaga kierowcy nie może być usprawiedliwieniem dla popełnionego naruszenia a przedsiębiorca wykonujący transport drogowy winien odpowiednio przeszkolić i dopilnować pracowników w celu uniknięcia postępowania niezgodnego z prawem. Wskazano, że zgodnie z art. 42 ustawy przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy są zobowiązani do uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych. Wysokość tych opłat została określona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z § 5 ust. 6 ww. rozporządzenia karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż w rozporządzeniu, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Brak wpisu w miejscu wyznaczonym na wpisanie daty i godziny ważności karty opłaty za przejazd po drogach krajowych jest bezspornym złamaniem przepisów prawnych.
Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania M. D. decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości powtarzając ustalenia faktyczne i argumentację prawną w niej zawartą.
Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że organy obu instancji nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie tj. naruszyły swym działaniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego przez przyjęcie, że skarżący nie uiścił opłaty za przejazd po drogach krajowych tj. naruszył obowiązek przewidziany w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przepisy prawne, obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, przewidywały m.in. dwie sytuacje, kiedy na przedsiębiorcę nakładane były kary pieniężne za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem przepisów dotyczących uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych. Pierwszy przypadek to wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz lp. 1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.), sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 3.000 zł. Drugi zaś przypadek dotyczy wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej (art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz lp. 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym) skutkujące nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500 zł, przy czym cyt. wyżej przepisy ustawy o transporcie drogowym, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. - w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, nie podają, kiedy nieprawidłowe wypełnienie karty drogowej skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500 zł, a kiedy nieprawidłowe wypełnienie karty drogowej jest tego rodzaju, że należy dany przejazd uznać za wykonany bez uiszczenia opłaty i wtedy należy wymierzyć karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Według Sądu I instancji decydującym kryterium powinno być to, czy na podstawie nieprawidłowo wypełnionej karty da się na podstawie dowodów zebranych w sprawie ustalić, że dotyczy danego przejazdu w ściśle określonym czasie i ściśle określonym samochodem, czy też takiej możliwości nie ma.
WSA wskazał, że w niniejszej sprawie - zgodnie w wyjaśnieniami skarżącego, na co są dowody - kierowca samochodu, którym wykonywany był transport drogowy, okazał kontrolującym kartę opłaty siedmiodniowej, w której wpisany został numer rejestracyjny pojazdu a więc nie ma wątpliwości, że karta ta dotyczyła ściśle określonego samochodu. Karta opiewała na okres od [...] czerwca 2005 r. do [...] czerwca 2005 r. Stwierdzono brak wpisu w pierwszej rubryce dotyczącej dnia oraz nie wypełnione zostały rubryki dotyczące godzin i minut. Zdaniem Sądu, braki te nie powodują niemożności ustalenia, czy dany przejazd wykonywany był w ściśle określonym przedziale czasowym, albowiem - jak słusznie wskazywał skarżący - na karcie opłaty figuruje data zakupu ([...] maja 2005 r.) i skoro jest to karta siedmiodniowa to wypełnia ją przedsiębiorca w terminie 14 dni od daty nabycia (§ 5 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych).
Tak więc, aby karta była ważna powinna być wypełniona do dnia [...] czerwca 2005 r., więc nie można byłoby jej wykorzystać poprzez dopisanie w pierwszych rubrykach na następny tydzień, poza tym kierowca miał zakupioną nową kartę, także tygodniową z dniem zakupu ([...] czerwca 2005 r.), którą okazał w trakcie kontroli.
Okoliczności tych - według Sądu I instancji - organ nie rozważył należycie i nie odniósł się do nich w uzasadnieniach decyzji obu instancji, mimo że skarżący wskazywał na nie w piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r. a następnie w odwołaniu od decyzji I-instancyjnej.
W ocenie WSA, nierozważnie powyższych okoliczności skutkowało przyjęciem stanowiska, iż transport drogowy wykonywany był bez uiszczenia należnej opłaty, podczas gdy istniały podstawy do przyjęcia, że transport wykonywany był z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej, co skutkowałoby nałożeniem kary w znacznie niższej wysokości, tj. w wysokości 500 zł.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- - naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) – dalej: p.u.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – poprzez wiążące dokonanie oceny przeprowadzonych dowodów do czego Sąd nie był uprawniony i ocena ta mogła wpłynąć na treść rozstrzygnięcia;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnej odmiennej od przyjętej przez organ wykładni prawa materialnego;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organ nie ocenił właściwie dowodów przeprowadzonych w sprawie;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 i 3 oraz art. 67 § 1 k.p.a., oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. a to z powodu nie wzięcia pod uwagę treści dokumentu urzędowego – protokołu kontroli i dokonanie oceny oświadczenia skarżącego o przedstawieniu innej karty opłaty drogowej za dalsze okresy, z pominięciem treści protokołu kontroli;
- - naruszenie prawa materialnego poprzez:
- 1. błędną wykładnię art. 42 ust. 1 i 7 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.4.1. i 1.4.4. załącznika do tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1-4 rozporządzenia w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, w wyniku której niezasadnie przyjęto, iż opłata drogowa za przejazd po drogach krajowych została uiszczona, mimo niewypełnienia pól karty drogowej określających cza jej ważności.
Argumentację na poparcie ww. zarzutów skarżący przedstawił w obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 11 kwietnia 2008 r. pełnomocnik organu oświadczył, że cofa zarzuty wymienione w pkt. 1 zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymienionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wskazuje możliwy zakres podstaw zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem podstawą skargi kasacyjnej może być: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl zaś art. 183 § 1 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej wskazanymi przez jej autora, bowiem zgodnie z przywołanym przepisem sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.
Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. - należało odnieść się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Wobec tego, że strona naruszenie prawa procesowego - w szczególności uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 77 k.p.a. - wiązała z błędną wykładnią prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut błędnej wykładni art. 42 ust. 1 i 7 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.4.1. i 1.4.4. załącznika do tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1- 4 rozporządzenia w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych.
Pamiętać bowiem należy, że realizacja zasady prawdy obiektywnej (wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 kp.p.a.) wymaga oceny jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. To zaś wynika z norm stosowanego w sprawie prawa materialnego.
Zasadniczą kwestią, jaka wyłoniła się w rozpoznawanej sprawi jest zatem to jakiego rodzaju wadliwość wypełnienia karty opłaty drogowej oznacza naruszenie obowiązku wynikającego z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez uiszczenia opłaty bądź na wykonywaniu tego transportu z kartą wypełniona nieprawidłowo.
Powyższe wymaga analizy systemu unormowań regulujących materię uiszczania opłat za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych.
I tak: zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłat za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych.
Stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. - w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) - wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 42 ust. 7 powołanej wyżej ustawy - przedsiębiorca wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne, uiszcza opłatę roczną, półroczną, miesięczną, siedmiodniową lub dobową. Uiszczenie tej opłaty, zgodnie z § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia, następuje poprzez nabycie karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu zgodnie z § 5. Przy tym jedynie wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty (§ 4 ust. 2). Zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności, karta opłaty dobowej i siedmiodniowej może być wypełniona przez przedsiębiorcę w terminie: 7 dni - od daty wydania karty opłaty dobowej, 14 dni - od daty wydania karty opłaty siedmiodniowej.
Według § 5 ust. 3 i 4 powołanego aktu wykonawczego kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty. Termin ważności karty należy wpisać tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione, przy czym dzień i miesiąc powinien być oznaczony dwiema cyframi, a rok czterema cyframi. Godzinę przejazdu oznacza się czterema cyframi, z czego dwie pierwsze odpowiadają kolejnym godzinom w 24 - godzinnym cyklu dobowym. Wpisywanie godzin nie jest konieczne tylko w przypadku wypełniania karty miesięcznej, półrocznej lub rocznej (ust.5). Karta niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5 a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty (ust. 6).
Z kolei przepis art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych, podlega karze pieniężnej. Przy tym stosownie zaś do art. 87 ww. ustawy podczas przejazdu, kierowca obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie kontrolującego dowód uiszczenia opłaty. Przepisem art. 92 ust. 2 ustawy minister do spraw transportu upoważniony został, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, zróżnicowanych w zależności od ich rodzaju i społeczno-gospodarczej szkodliwości. Załącznik do ustawy o transporcie drogowym zawiera wykaz kar za naruszenia obowiązku wyniesionego w art.
42. W myśl lp. 1.4 tego załącznika naruszenie przepisów dotyczących uiszczenia opłat może polegać m.in. na: 1.4.1. - wykonywaniu transportu drogowego bez uiszczenia opłaty (wysokość kary 3.000 zł), 1.4.4. – wykonywaniu transportu drogowego z nieprawidłowo wypełniona kartą (wysokoś kary 500 zł).
Z powyższego wynika jednoznacznie, że prawodawca wprost nie określił, czy i w jakim przypadku nieprawidłowe wypełnienie karty opłaty drogowej jest tożsame z nieuiszczeniem tej opłaty.
W ocenie składu orzekającego ustawowy obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd przemawia za przychyleniem się do poglądu wyrażonego w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decydującym kryterium dla oceny czy opłata nie została uiszczona czy też tylko karta nie została prawidłowo wypełniona jest to czy stwierdzona nieprawidłowość wypełnienia karty umożliwia jej powtórne użycie. Takie stanowisko prezentowane jest też w dotychczasowym orzecznictwie NSA (np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2008 r. sygn.akt I OSK 1895/06).
Zatem zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego jest bezzasadny.
Nie budzi też wątpliwości, że jednym z dowodów w postępowaniu administracyjnym na okoliczność prawidłowości wypełnienia karty opłaty za przejazd jest protokół kontroli. Dowód taki w rozpoznawanej sprawie został przeprowadzony. Chybiony tym samym jest także zarzut naruszenia prawa procesowego polegający na niewzięciu pod uwagę protokołu kontroli jest chybiony.
W świetle okoliczności, jakie przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, rację ma jednak autor skargi kasacyjnej, że nie było podstaw do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia przepisów k.p.a., wskazanych w skardze kasacyjnej.
Zwrócenia wymaga, że Sąd I instancji oceniając możliwość ponownego użycia karty, niespornie wypełnionej wadliwie, wziął pod uwagę jedynie wypełnieni pól dotyczących dat ważności karty. Tymczasem istotnym elementem, który niewątpliwie uszedł uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest ewidentny brak w karcie opłaty przejazdu wypełnienia godziny rozpoczęcia i zakończenia transportu drogowego jako elementu koniecznego dla ustalenia czy karta zastała wypełniona prawidłowo.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważenie tej kwestii w całokształcie okoliczności sprawy było konieczne. Co do zasady bowiem wpis dotyczący godzin uznać należy za niezbędny do prawidłowego określenia granic czasowych ważności karty. Niewpisanie godzinowego biegu terminu ważności karty może zatem spowodować jej wykorzystanie dłużej niż przez czas objęty opłatą.
Z tych już względów zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 na podstawie oraz art. 204 pkt 1 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.