Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 331/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2690/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu. sprawy ze skargi D.I. Sp. z o.o. w W. Z. na informację Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pozostawił skargę bez rozpatrzenia.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1910/10 pozostawił skargę złożoną w niniejszej sprawie bez rozpatrzenia z uwagi na brak wniosku o dofinansowanie oraz brak należnej opłaty sądowej w wysokości 200 zł.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 1198/10 uchylił zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że braki skargi wynikające z błędnego pouczenia podlegają usunięciu przez Sąd przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. – np. brak formalny skargi polegający na jej niekompletności podlega usunięciu przy zastosowaniu przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a., natomiast brak skargi polegający na nieuiszczeniu opłaty sądowej podlega usunięciu w trybie przewidzianym w art. 220 § 1 p.p.s.a. Wyjaśnił, iż treść pouczenia zawartego w zaskarżonej do Sądu informacji nie zawierała zatem danych określonych w art. 30b ust. 4 oraz w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Sąd stwierdził, że pouczenie to było błędne i nie pozwalało skarżącej na prawidłowe wykonanie obowiązku dotyczącego złożenia kompletnej skargi i nie mogło w związku z tym wpłynąć negatywnie na prawo skarżącej do wniesienia skargi. Sąd I instancji powinien zatem w trybie art. 49 § 1 oraz 220 § 1 p.p.s.a. wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych skargi.

Zarządzeniami z 29 listopada 2010 r. wezwano stronę skarżącą do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez złożenie oryginału wniosku o dofinansowania wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu oraz do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. W zakreślonym przez Sąd terminie strona uiściła wpis sądowy od skargi i złożyła kserokopię odmowy wydania oryginału wniosku z RIF-MARR z dnia 13 grudnia 2010 r.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, iż stosownie do art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd I instancji stwierdził, że skarga kompletna została zdefiniowana w art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658). Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy. Innymi słowy kompletność skargi, o której stanowi art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, która to dokumentacja szczegółowo została przez ustawodawcę określona w art. 30c ust. 2 tej ustawy.

Sąd I instancji stwierdził, iż zgromadzenie kompletnej dokumentacji obejmującej wniosek nie powinno stanowić trudności, bowiem dokumenty te powinny znajdować się w posiadaniu strony. Strona otrzymuje pochodzące od organu informacje o wynikach poszczególnych etapów procedur ocennych, powinna także posiadać swój egzemplarz wniosku. Jest przy tym oczywiste, że jeżeli wniosek został wygenerowany elektronicznie i nadano mu identyfikator, to wszystkie egzemplarze wniosku opatrzone tym samym identyfikatorem gwarantują tę samą wersję wniosku, a podpisane i parafowane mają przymiot oryginalnego dokumentu.

Wskazać też należy, że wniosek jest dokumentem pochodzącym od strony i strona podpisując go i dołączając do skargi, jako dokument tej samej treści, co dokument złożony organowi w toku konkursu, składa oświadczenie, że jest to dokument tej samej treści co dokument oceniany przez organ, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności tego oświadczenia.

W aktach niniejszej sprawy brak jest natomiast oryginału pisma z dnia 5 marca 2010 r. stanowiącego informację w przedmiocie oceny projektu.

W ocenie Sądu należy zatem uznać, iż skarga mimo wezwania przez Sąd nie została wniesiona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą, zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju m.in. informacji w przedmiocie oceny projektu.

Powyższe postanowienie, D. I. Sp. z o.o. w W. Z. zaskarżyła w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., w celu zwrócenia się do MARR o oryginał wniosku.

Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. a) naruszenie art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez dokonanie rozgraniczenia pomiędzy pojęciem "braków formalnych skargi" i pojęciem "kompletności skargi", który to zabieg interpretacyjny doprowadził do pozostawienia ponownie przez Sąd I instancji skargi bez rozpoznania i zamknięcia drogi do dochodzenia skarżącemu swych praw, a więc miało istotny wpływ na wynik sprawy, mimo, iż skarga po jej uzupełnieniu, po wezwaniu wnioskodawcy przez Sąd I Instancji jest kompletna, co przyznane zostało przez ten organ w uzasadnieniu postanowienia z dnia 2 września 2010 r. sygn. V SA/Wa 1910/10 (str.2) oraz uzasadnieniu postanowienia zaskarżanego w odniesieniu do pisma z dnia 5 marca 2010 r.
2. b) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej zobowiązującej organy administracyjne do wnikliwego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia wszelkich zgłaszanych dowodów, który to obowiązek wynika bezpośrednio z przepisów k.p.a. a mianowicie art. 75, co również miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do zamknięcia wnioskodawcy drogi sądowej, mimo złożenia przez wnioskodawcę pisma MARR informującego, iż wydany zostanie oryginał wniosku tylko i wyłącznie na żądanie sądu lub prokuratury oraz pisma MARR, z dnia 14 grudnia 2010 r. którego wynika, iż wnioskodawca otrzymał od tejże instytucji jedyną kopię z wyodrębnioną zawartością wniosku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała, iż organ I instancji z urzędu winien był zwrócić się do MARR o przedłożenie oryginału wniosku, gdyż sam wnioskodawca posiada kopię wniosku. Wnioskodawca parafując otrzymaną kopię wniosku potwierdził jej zgodność z oryginałem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisy p.p.s.a. dotyczące skargi kasacyjnej.

Z kolei regulacje zawarte w art. 30d ust. 1 w zw. z art. 30c ust. 2 i art. 30d ust. 2 w związku z art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach polityki rozwoju ściśle określają odrębności postępowania kasacyjnego prowadzonego w trybie określonym w tej ustawie. Odrębności te dotyczą sposobu i terminu wniesienia skargi kasacyjnej, samodzielnej podstawy pobierania opłaty sądowej oraz wymogów odnoszących się do dołączenia dokumentacji w sprawie. Ustawodawca w obrębie tej ustawy nie wnika w regulowaną przepisami p.p.s.a. materię podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Konieczność modyfikacji nie wynika z celów ustawy o zasadach polityki rozwoju.

Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju polega na stosowaniu wprost między innymi art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez wyraźne wskazanie zarzutów składających się na podstawy kasacyjne, określając tym samym granice skargi kasacyjnej, poza które Naczelny Sąd Administracyjny nie wychodzi.

Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła złożony środek odwoławczy na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny strona wyznaczyła zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez dokonanie rozgraniczenia pomiędzy pojęciem "braków formalnych skargi" i pojęciem "kompletności skargi", który to zabieg interpretacyjny doprowadził do pozostawienia ponownie przez Sąd I instancji skargi bez rozpoznania i zamknięcia drogi do dochodzenia skarżącemu swych praw, a więc miało istotny wpływ na wynik sprawy, mimo, iż skarga po jej uzupełnieniu, po wezwaniu wnioskodawcy przez Sąd I Instancji jest kompletna, oraz art. 75 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej zobowiązującej organy administracyjne do wnikliwego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia wszelkich zgłaszanych dowodów.

Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4.

Cytowana regulacja znacząco modyfikuje - w stosunku do postanowień ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tryb wnoszenia skargi. Skrócony został bowiem termin do wniesienia tejże skargi (14 dni zamiast 30 dni), wnosi się ją bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie) i wreszcie – to wnioskodawca jest zobowiązany do dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji sprawy. Celem ukształtowania właśnie takiego trybu wnoszenia skargi było niewątpliwie możliwie najszybsze rozstrzygnięcie przez sąd sporów w zakresie rozdziału środków finansowych w ramach programów operacyjnych. Za taką wykładnią przemawia także treść art. 30c ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który stanowi, że sąd rozstrzyga sprawę w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi.

Realizacji celu, jakim jest szybkie rozstrzygnięcie sporu powstałego w związku z rozdziałem środków finansowych w ramach programów operacyjnych, służy w szczególności nałożony na wnioskodawcę-skarżącego obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie, obejmującej wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarżący ma zatem obowiązek dołączenia do skargi takich dokumentów związanych z rozpoznaniem jego wniosku o dofinansowanie, które umożliwią sądowi administracyjnemu ocenę legalności działań właściwych instytucji w toku oceny projektu złożonego przez wnioskodawcę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wadliwie uznał, że skoro w aktach niniejszej sprawy brak jest oryginału pisma z dnia 5 marca 2010 r. stanowiącego informację w przedmiocie oceny projektu, obejmującą, zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, m.in. informację w przedmiocie oceny projektu – świadczy to o niekompletności skargi.

Wynikający z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy ma na celu umożliwienie temu sądowi kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 omawianej ustawy wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika, na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając skargę, dysponuje tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego, a zatem - by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu - musi dysponować kompletną dokumentacją.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne między stronami jest to, że w odpowiedzi na zarządzenie z dnia 29 listopada 2010 r. skarżąca Spółka przesłała do Sądu m.in. kserokopię informacji w przedmiocie oceny projektu z dnia 5 marca 2010 r. W związku z tym należało rozważyć, czy złożenie niezbędnych dokumentów w postaci kserokopii zamiast w oryginale uniemożliwiało w istocie, jak przyjął Sąd I instancji, uznanie dokumentacji za kompletną.

Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniach: z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1452/10, a także z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 107/11. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko zaprezentowane odnośnie omawianej kwestii w powołanych orzeczeniach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika obowiązek złożenia wniosku o dofinansowanie oraz informacji w przedmiocie oceny projektu w oryginale. W powołanym przepisie mowa jest o obowiązku załączenia do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie, obejmującej wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopii wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Podkreślenia wymaga, że w art. 30c ust. 2 omawianej ustawy mowa jest o "wniosku o dofinansowanie" oraz o "informacji w przedmiocie oceny projektu", a w związku z tym nie można zakładać istnienia w treści przepisu dookreślenia, że chodzi wyłącznie o oryginały tych dokumentów, z jednoczesnym wyłączeniem dopuszczalności złożenia ich kopii.

Wniosku takiego nie można w szczególności wyprowadzić z użycia określenia "kopia" przy wymienianiu innych dokumentów, które muszą być złożone przy skardze. Jak już wspomniano, celem regulacji zawartej w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest zapewnienie sądowi możliwości zapoznania się z kompletną dokumentacją. Wspomniany cel zostanie osiągnięty wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletną dokumentacją niezależnie od tego, czy zostanie ona złożona w oryginale czy też w kopiach odpowiadających treścią oryginałom. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć trzeba, że składana przez stronę skarżącą kompletna dokumentacja ma mieć formę wiarygodną. Jeżeli Sąd podejmie wątpliwości, co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu, to może zastosować art. 48 p.p.s.a.

Należy przy tym zauważyć, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska) konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Przepisy regulujące instytucję pozostawienia skargi bez rozpatrzenia muszą być zatem interpretowane ściśle, gdyż jej zastosowanie pozbawia stronę możliwości sądowej kontroli kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia. Strona musi mieć więc pełną świadomość treści ustawowych wymogów formalnych skargi i nie może być narażona na to, aby jakakolwiek niejasność była interpretowana na jej niekorzyść i pozbawiała ją prawa do sądowej kontroli jej skargi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Spółka prawidłowo odpowiedziała na zarządzenie Sądu, składając kserokopię informacji w przedmiocie oceny projektu z dnia 5 marca 2010 r. W tym stanie rzeczy skarga mogła być bez przeszkód rozpatrzona. Pozostawiając skargę bez rozpatrzenia Sąd pierwszej instancji naruszył zatem art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 75 k.p.a. wskazać należy, iż podniesione w nim okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę rozpatrując zarzut naruszenia art. 30 u.z.p.p.r., natomiast sam zarzut naruszenia tego przepisu jest nietrafny albowiem nie miał on zastosowania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.