Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 241/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na I. K. karę pieniężną w wysokości 650 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., powoływanej dalej jako u.t.d.), polegające na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku.
Po rozpatrzeniu odwołania strony od powyższej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w myśl art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. nr 102, s. 1 ze zm.), kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku lub jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu.
Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Odpoczynek wykorzystywany jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku wykorzystuje się łącznie z innym okresem odpoczynku trwającym co najmniej dziewięć godzin.
Organ odwoławczy stwierdził następnie, że po dokonaniu analizy danych zawartych na wykresówkach z kontrolowanego okresu kierowcy J. K. ustalono, że kierowca odbył regularny odpoczynek tygodniowy w okresie od godziny 23:15 dnia 28 lutego 2014 r. do godziny 5:54 dnia 3 marca 2014 r., odpoczynek wyniósł 54 godziny i 25 minut (pierwszy tydzień kontrolowanego okresu). Następny regularny odpoczynek tygodniowy kierowca odbył od godziny 23:20 dnia 7 marca 2014 r. do godziny 16:40 dnia 10 marca 2014 r. Odpoczynek ten wyniósł 65 godziny i 20 minut (drugi tydzień). W trzecim tygodniu kontrolowanego okresu kierowca odbył odpoczynek skrócony w okresie od godziny 23:04 dnia 15 marca 2014 r. do godziny 4:30 dnia 17 marca 2014 r. w wymiarze 29 godzin 10 minut.
Następnie około godziny 4:16 dnia 17 marca 2014 r. rozpoczął się czwarty tydzień kontrolowanego okresu. Po przejechaniu 5 okresów 24 godzinnych kierowca rozpoczął tygodniowy okres odpoczynku od godziny 15:10 dnia 22.03.2014 r. do godziny 5:30 dnia 24 marca 2014 r. o łącznym wymiarze 38 godzin i 30 minut. W ocenie organu, w kontrolowanym okresie kierowca zobowiązany był do odebrania tygodniowego okresu odpoczynku w wymiarze 45 godzin. Zatem w powyższym okresie kierowca skrócił odpoczynek tygodniowy o 6 godzin i 30 minut w stosunku do normy 45 godzin.
I. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że w tygodniu, w którym powstał sporny odpoczynek tygodniowy, kierowca wykonał dwa odpoczynki skrócone, czyli o jeden więcej niż minimum przewidziane w rozporządzeniu nr 561/2006. W tygodniu poprzedzającym powstanie domniemanego naruszenia kierowca wykonał jeden odpoczynek regularny oraz jeden skrócony, czyli ponownie o jeden więcej niż przewidziane w rozporządzeniu nr 561/2006 minimum. Po tygodniu, w którym powstało domniemane naruszenie, kierowca wykonał odpoczynek regularny od godziny 16.50 w dniu 28 marca 2014 r. do godziny 13.50 w dniu 30 marca 2014 r. Utrzymana była więc zasada, aby w dwóch kolejno następujących po sobie tygodniach, kierowca wykonał co najmniej jeden regularny i co najmniej jeden skrócony odpoczynek.
Zdaniem skarżącej, nie powinna ona zostać ukarana karą pieniężną z tego powodu, że organ jest ograniczony podczas kontroli jedynie do 28 dni, podczas gdy naruszenie nie występuje, gdy weźmie się pod uwagę dłuższy okres.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 września 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zgodził się z organem, że kierowca nieprawidłowo w następujących po sobie tygodniach miał dwa skrócone okresy tygodniowego odpoczynku; powinien po tygodniu, w którym miało miejsce skrócenie, wykonać okres odpoczynku regularnego, czego nie uczynił.
Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo zakreślił sobie kontrolowany czas. Z art. 8 rozporządzenia nr 561/2006 wynika bowiem, że w ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku, lub jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu.
I. K. złożyła od wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 241/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 4 pkt i) rozporządzenia nr 561/2006, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że tydzień rozpoczyna się w środę tj. 26 lutego 2014 r., podczas gdy Sąd I instancji winien był uznać, że tydzień rozpoczął się zgodnie z treścią wskazanego przepisu rozporządzenia w dniu 24 lutego 2014 r. w poniedziałek, a ponadto wobec niewskazania podstawy prawnej, z której Sąd wywiódł swoje twierdzenie w powyższym zakresie, niemożliwe jest właściwe postawienie zarzutu w skardze kasacyjnej;
- 2. art. 8 ust. 6 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dwa kolejne tygodnie w których kierowca jest zobowiązany odbyć stosowny odpoczynek, stanowią jedynie dwa pierwsze lub dwa ostatnie tygodnie w 28-dniowym cyklu, podczas gdy właściwa ocena winna prowadzić do uznania, iż przepis stanowi o dwóch "sąsiadujących ze sobą" tygodniach, gdyż każdy tydzień zazębia się z poprzedzającym i następującym tygodniem, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej analizy czasu odpoczynku kierowcy w niniejszej sprawie,
- 3. art. 8 ust. 9 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez niezastosowanie tego przepisu w zaistniałym stanie faktycznym, w sytuacji gdy przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie, albowiem potwierdza stanowisko skarżącej wskazane w pkt. 2 powyżej, iż tygodniowy okres odpoczynku, który przypada na dwa tygodnie można zaliczyć do dowolnego z nich, ale nie do obu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej analizy czasu odpoczynku kierowcy w niniejszej sprawie.
Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej "k.p.a."), polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie oraz braku dokonania przez Sąd I instancji oceny całokształtu materiału dowodowego oraz sporządzeniu uzasadnienia faktycznego wyroku z naruszeniem treści art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że w dwóch następujących po sobie tygodniach (1 i 2), kierowca wykorzystał dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku. Następnie, w dwóch następujących po sobie tygodniach (2 i 3), kierowca wykorzystał co najmniej 2 regularne tygodniowe okresy odpoczynku (w niniejszej sprawie 3), w tym co najmniej jeden regularny (w niniejszej sprawie 2) i co najmniej jeden skrócony. Kierowca odbył o 1 regularny tygodniowy okres odpoczynku więcej ponad ustawowe minimum. W dwóch następujących po sobie tygodniach (3 i 4), kierowca wykorzystał co najmniej 2 regularne tygodniowe okresy odpoczynku (w niniejszej sprawie 4), w tym co najmniej jeden regularny (w niniejszej sprawie 2) i co najmniej jeden skrócony (w niniejszej sprawie 2). Kierowca odbył o 2 regularne tygodniowe okresy odpoczynku więcej ponad ustawowe minimum.
Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji rozpatrzył w sposób błędny każdy tydzień z osobna tj. 1 i 2 tydzień, kolejno 3 i 4 tydzień. To rozumowanie jest błędne, gdyż zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 561/2006 w zakresie dotyczącym odpoczynku tygodniowego należy brać pod uwagę 2 sąsiednie tygodnie tj. 1 i 2, 2 i 3, 3 i 4, gdyż każdy tydzień zazębia się z poprzedzającym i następującym w cyklu dwóch tygodni.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.
Podstawą nałożenia kary było ustalenie, że wnosząca skargę kasacyjną naruszyła przepisy o czasie pracy kierowców przez skrócenie tygodniowego odpoczynku kierowcy o 6 godzin i 30 minut. To wyliczenie czasu odpoczynku kierowcy wynikało z sumowania czasu odpoczynku w tygodniach: od 10.03.2014 r. do 16.03.2014 r. i od 17.03.2014 r. do 23.03.2014 r. – 29 godzin i 10 minut w tym pierwszym tygodniu i 38 godzin i 30 minut w drugim (odpowiednio 3 i 4 w okresie poddanym kontroli organu). Z decyzji organu I instancji wynika jednak, że w tygodniu od 10.03 do 16.03 kierowca wykorzystał również czas przeznaczony na odpoczynek w dniach od 12.03 do 14.03 (41 godzin i 20 minut). Tego czasu organ nie wziął pod uwagę w rozliczeniach czasu odpoczynku w tym tygodniu i nie wyjaśnił powodów jego pominięcia. Pozwoliło mu to przyjąć, że w omawianym tygodniu czas odpoczynku wynosił 29 godzin i 10 minut czyli tygodniowy odpoczynek był skrócony.
Następny tydzień od 17.03 do 23.03 też był tygodniem skróconego odpoczynku (38 godzin i 30 minut), co zdaniem organu stanowiło naruszenie art. 8 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, według którego w ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej: dwa regularne okresy odpoczynku lub jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji powtórzył za organem, że w trzecim tygodniu kontrolowanego okresu kierowca wykorzystał skrócony odpoczynek od 15 marca do 17 marca w wymiarze 29 godzin i 10 minut. Sąd nie zauważył zatem wspomnianego odpoczynku w tym tygodniu w wymiarze 41 godzin i 20 minut. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że "w okresie rozliczeniowym obejmującym dwa kolejne tygodnie, nie jest możliwe zarówno w ogóle niezastosowanie regularnego okresu odpoczynku, jak i zastosowanie jedynie dwóch skróconych tygodniowych okresów odpoczynku. Wynika to wprost z treści art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006". Zdaniem Sądu w rozpatrywanej zaś sprawie "kierowca nieprawidłowo w następujących po sobie tygodniach miał dwa skrócone okresy tygodniowego odpoczynku; powinien po tygodniu w którym miało miejsce skrócenie wykonać okres odpoczynku regularnego, czego nie uczynił".
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela dokonanych przez Sąd I instancji ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy i jego prawnej kwalifikacji. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że wymieniony w decyzji organu I instancji i w odwołaniu strony od tej decyzji okres odpoczynku w wymiarze 41 godz. i 20 min. przypadający w dniach 12.03 – 14.03 nie został zakwestionowany (organy i Sąd jedynie go pominęły w rozliczeniu). Jego zaś uwzględnienie daje podstawę do podważenia decyzji o nałożeniu kary za skrócenie czasu odpoczynku kierowcy. Wówczas należy bowiem przyjąć, że kierowca w spornym trzecim tygodniu (od 10.03. do 16.03.) odpoczywał dwukrotnie – 41 godzin i 20 minut oraz 29 godzin i 10 minut. Ten pierwszy odpoczynek był niewątpliwie odpoczynkiem skróconym. Drugi natomiast kwalifikuje się jako odpoczynek równoważny, kompensujący skrócenie w tym tygodniu regularnego tygodniowego okresu odpoczynku.
Z art. 8 ust. 6 rozporządzenia nr 561/2006 nie wynika, że to zrównoważenie nie może nastąpić w tym samym tygodniu, w którym udzielono skróconego odpoczynku. Przepis stanowi jedynie, że odpoczynek równoważny musi być wykorzystany przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Jest to termin końcowy wykorzystania tego odpoczynku. Po drugie – nie ma podstaw prawnych aby odpoczynek równoważny utożsamiać z tygodniowym odpoczynkiem skróconym. Odpoczynek równoważny powinien być udzielony w wymiarze czasu brakującego do minimalnego odpoczynku regularnego, a więc może to być np. 4, 5 i 10 godzin. Skrócony tygodniowy odpoczynek nie może być zaś krótszy niż 24 kolejne godziny (art. 4 lit. h drugie tiret). Na gruncie rozporządzenia (WE) nr 561/2006 skrócony tygodniowy okres odpoczynku i odpoczynek równoważny to dwie różne instytucje, podlegające różnym, zawartym w tym rozporządzeniu regulacjom.
W konsekwencji sytuacji, w której w jednym tygodniu wykorzystano dwa okresy odpoczynku: 41 godzin i 20 minut oraz 29 godzin i 10 minut nie można traktować jako naruszenie art. 8 ust. 6 rozporządzenia nr 561/2006 przez udzielenie w jednym z dwóch kolejnych tygodni dwóch skróconych tygodniowych odpoczynków lecz jako skompensowanie drugim okresem odpoczynku pierwszego skróconego wypoczynku do wymiaru wypoczynku regularnego. Tym samym dopuszczalne było udzielenie w następnym, czwartym i ostatnim tygodniu objętym kontrolą skróconego tygodniowego wypoczynku w wymiarze 38 godzin i 30 minut.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty dotyczące błędnych ustaleń faktycznych dotyczących okresów wypoczynków wykorzystanych przez kierowcę oraz zarzuty naruszenia art. 8 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia art. 4 pkt i) i art. 8 ust. 6 i ust. 9 tego rozporządzenia Nie ulega wątpliwości, że organy objęły kontrolą pełne tygodnie, od poniedziałku do niedzieli. Nie zakwestionowały też wynikającej z art. 8 ust. 9 możliwości zaliczenia okresu odpoczynku przypadającego na dwa tygodnie do każdego z tych tygodni, jednakże pod warunkiem, że w każdym z tych tygodni okres odpoczynku będzie odpowiadał wymaganiom określonym w art. 8 ust. 6 tego rozporządzenia.
Biorąc powyższe pod uwagę i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).