Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt VI Sawa 1796/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w punkcie pierwszym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w O. z dnia [...] marca 2016 r., w punkcie drugim, zasądził od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.
Zaskarżoną uchwałą Naczelna Rada Aptekarska, m.in. na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1429), art. 138 § 1 pkt 1 i art. 218 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. sp. z o.o., utrzymała w mocy uchwałę Okręgowej Izby Aptekarskiej w O. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie wyrażenia pozytywnej opinii o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w P. przy ul. Z. [...], udzielonego A. sp. z o.o. w G. Organ odwoławczy w uzasadnieniu uchwały wyjaśnił m.in., że rozpatrując wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego o wydanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, okręgowa rada aptekarska zajmuje stanowisko w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich.
Postępowanie to stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia.
Skargę na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. sp. z o.o.
Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że zarówno zaskarżona uchwała jak i utrzymana nią w mocy uchwała organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. Przewidziany w przepisie art. 106 k.p.a. tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze zaskarżonego postanowienia (uchwały). Przepisy Prawa farmaceutycznego, które powołał organ nadzoru farmaceutycznego a w szczególności art. 37ap ust. 1 pkt 2, nie uzależniają wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego. Art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich stanowi zaś jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez ten organ wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
WSA stwierdził, że w sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. W takim wypadku organ samorządu aptekarskiego nie działa jako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w formie uchwały, lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie, skoro organy samorządu aptekarskiego wadliwie procedowały w trybie art. 106 k.p.a., podjęte przez nie uchwały należy uznać za nieważne jako dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelna Rada Aptekarska złożyła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- 1. art. 37ap ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie uzależnia wydania decyzji przez organ nadzoru farmaceutycznego od zajęcia merytorycznego stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie udzielania bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki;
- 2. art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten stanowi jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Organ postawił również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania;
- 2. art. 152 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej w przedmiocie opinii o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, stwierdził nieważność tej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w O., albowiem – jak wyjaśnił – w obowiązującym stanie prawnym brak materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ inspekcji farmaceutycznej do współdziałania z samorządem aptekarskim w trybie art. 106 k.p.a., a skoro wymienione akty podjęte zostały w tym właśnie trybie, to należało uznać, że nastąpiło to bez podstawy prawnej.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne i nie podważają prawidłowości oceny Sądu I instancji.
I tak, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie uzależnia wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez organ nadzoru farmaceutycznego od zajęcia stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego. Z treści wskazanego przepisu prawa materialnego nie wynika bowiem nic więcej ponad to, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Zacytowany przepis określa zatem przypadek, w jakim organ, który wydał zezwolenie, musi wydać decyzję o cofnięciu zezwolenia. Przepis ten nie wskazuje natomiast, że przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie właściwy organ ma obowiązek zasięgnięcia opinii organu samorządu aptekarskiego.
Jako nieusprawiedliwiony również należy ocenić zarzut naruszenia art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w związku z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. przez błędną ich wykładnię. W tej mierze, zaaprobować należy bowiem stanowisko, zgodnie z którym przywołany przepis materialnoprawny ma wyłącznie charakter przepisu kompetencyjnego.
Analiza treści przywołanej regulacji prawnej nie uzasadnia twierdzenia, że na jej gruncie doszło do ustanowienia trybu działania – czy też do jakiegokolwiek nawiązania do niego – o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a., co w kontekście zasady legalizmu działania oraz zakazu domniemywania kompetencji musiałoby wymagać jednoznaczności tej regulacji. Zwłaszcza, gdy podkreślić w tym względzie, że z przywołanego art. 106 § 1 k.p.a. jasno i wyraźnie wynika, iż określony nim tryb współdziałania stosuje się, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), a decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Tymczasem, nic takiego nie wynika zarówno z podniesionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, czy też wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 7 ust. 2 pkt 7 tej ustawy, a wniosku przeciwnego nie sposób jest uzasadniać argumentem o wyposażeniu organów samorządu aptekarskiego na gruncie tych przepisów w uprawnienie do formułowania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni.
Jakkolwiek bowiem faktem jest, że w wymienionych przepisach mowa jest o opinii, to jednak nie sposób jest uznać, że jest to opinia, o której mowa w art. 106 § 1 k.p.a. Dlatego, że nie ma ona znaczenia i waloru prawnego, o którym w tym przepisie mowa, albowiem nie towarzyszą jej określone tym przepisem prawa konsekwencje, a mianowicie uzależnienie od jej wyrażenia – jako stanowiska innego uprawnionego organu – wydania decyzji w sprawie. Znajduje to swoje potwierdzenie również w tym argumencie, że powierzając wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu kompetencje do udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki (art. 99 ust. 2 w związku z art. 37am – art. 37 ap ustawy Prawo farmaceutyczne), ustawodawca w ogóle nie uzależnił ich realizacji – tak, jak miało to miejsce na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, a mianowicie art. 33 ust. 5 ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej, która to ustawa została uchylona z dniem 1 października 2002 r. – od współdziałania z innym organem (w tym z organem samorządu aptekarskiego), w tym zwłaszcza w trybie art. 106 § 1 k.p.a.
Skoro tak, to za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że opinie organu samorządu aptekarskiego, o których mowa art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich wydawane na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego – a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie – prowadzącego postępowanie w przedmiocie udzielenia (cofnięcia) zezwolenia na prowadzenie apteki, są stanowiskiem tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o ich wydanie i stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowią jeden z dowodów w tym postępowaniu, który podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., lecz – co należy podkreślić w świetle powyżej przedstawionych argumentów – nie stanowią, w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a., stanowiska innego uprawnionego organu, od wyrażenia którego jest uzależnione wydanie decyzji w sprawie (por. również wyroki NSA z dnia: 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 843/16; 11 września 2018 r., sygn. akt II GSK 3914/16).
Należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.