Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z [...] sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 322/17, w wyniku rozpoznania skargi [...] (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i zasądził na rzecz skarżącej [...]zł kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Pismem z [...] listopada 2015 r. Dolnośląski Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącą o wszczęciu kontroli, przy czym zawiadomienie – zaadresowane do [...] ul. [...] – doręczono [...] grudnia 2015 r. [...], a doręczenia dokonał listonosz [...].
W dniu [...] grudnia 2016 r. przeprowadzono w siedzibie skarżącej kontrolę. Na miejscu kontroli nie zastano skarżącej. Sporządzono dokumentację fotograficzną oraz przesłuchano w charakterze świadka funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji we [...].
Wezwaniem z [...] grudnia 2015 r. wezwano skarżącą do osobistego stawiennictwa w dniu [...] stycznia 2016 r. o godz. [...] w siedzibie organu kontroli, a wezwanie to dwukrotnie zostało awizowane - [...] i [...] stycznia 2016 r. Skarżąca nie stawiła się w siedzibie organu. Pismem z [...] lutego 2016 r. Dolnośląski Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącą o wszczęciu wobec niej z urzędu postępowania i zawiadomienie to dwukrotnie zostało awizowane - [...] i [...] lutego 2016 r. Pismem z [...] lutego 2016 r. organ zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i zawiadomienie to dwukrotnie zostało awizowane - [...] i [...] marca 2016 r.
Decyzją z [...] marca 2015 r. Dolnośląski Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł, a decyzja ta została nadana listownie, przy czym przesyłka dwukrotnie została awizowana - [...] i [...] kwietnia 2016 r.
Pismem z [...] lipca 2016 r. organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i sporządzenia uwierzytelnionych odpisów z akt, a zawiadomienie – zaadresowane jak uprzednio – doręczono skarżącej [...] sierpnia 2016 r. Pismem z [...] sierpnia 2016 r. skarżąca upoważniła męża - [...] do wglądu w materiał dowodowy sprawy, który [...] sierpnia 2016 r. zapoznał się z aktami sprawy.
W piśmie z [...] września 2016 r. skarżąca oświadczyła, że nie otrzymała decyzji, a zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli nie zostało odebrane skutecznie, gdyż nie było kierowane do [...] lecz do skarżącej. Pismem z [...] września 2016 r. wezwano skarżącą do sprecyzowania żądania, czy jej wniosek należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z [...] marca 2016, co skarżąca potwierdziła.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2016 r., a po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, organ utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w toku postępowania rozpatrzył wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalając, że decyzja organu pierwszej instancji, na podstawie art. 44 § 4 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej: "k.p.a") została uznana za doręczoną w dniu [...] kwietnia 2016 r. i organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia.
Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia postępowania organ podniósł, że ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że zawiadomienie odebrał dorosły domownik. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia kontroli pismem z [...] listopada 2015 r., nr [...], a strona pismem z [...] grudnia 2015 r. przekazała organowi dokumenty dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej, co wskazuje, że wbrew twierdzeniom strony została ona powiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli.
Organ stwierdził ponadto, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz rozstrzygnięcie co do występowania kwalifikowanych wad decyzji zgodnie z art. 156 k.p.a.
Skarga strony na tę decyzję organu została przez Sąd pierwszej instancji uwzględniona wyrokiem z [...] sierpnia 2017 r.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, wyłącznie w ściśle określonych przypadkach, co stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a., w celu wzruszenia aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podkreślił, że z brzmienia art. 156 §1 pkt 2 kpa nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji i również rażące naruszenie przepisów prawa, powołanego jako podstawa kompetencyjna lub proceduralna rozstrzygnięcia, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji.
Odnosząc się do naruszenia przepisów art. 42, 43 i 44 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że "w sprawie doszło do doręczenia zastępczego, podczas gdy ta forma doręczeń pism w trakcie postępowania znajduje zastosowanie tylko do doręczeń adresatowi pisma w jego mieszkaniu, nie zaś w miejscu pracy". Sąd pierwszej instancji wskazał że przepisy k.p.a. ustanawiają odrębne zasady dla doręczania pism osobom fizycznym i adresatom, którzy nie są osobami fizycznymi. Kwestię doręczania pism osobom fizycznym reguluje art. 42 k.p.a. Sąd zauważył, że osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą nie jest jednostką organizacyjną, o której stanowi art. 45 k.p.a. Z tego też względu osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą należy doręczać pisma w postępowaniu administracyjnym tak, jak każdej innej osobie fizycznej, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1-3 k.p.a. Następnie podniósł, że istotna jest treść art. 42 § 1 k.p.a. stanowiąca, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy.
Określając w zacytowanym przepisie miejsca doręczania pism osobom fizycznym ustawodawca posłużył się spójnikiem "lub", a tym samym nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie administracyjne kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. W tej sytuacji uprawniona jest teza, że wybór miejsca doręczenia należy, co do zasady, do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa. Zasada ta, w ocenie WSA doznaje ograniczenie jedynie wówczas, gdy strona spośród miejsc wymienionych w art. 42 § 1 k.p.a. wybiera i wskazuje adres do doręczeń.
Sąd zaznaczył, że taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Wskazując, że zgodnie z art. 43 zd. 1 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi.
Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do prawidłowość doręczenia skarżącej korespondencji stwierdził, że wszystkie zawiadomienie adresowane były do [...] ul. [...], który to adres widnieje w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, jako adres głównego miejsca wykonywania działalności. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że przesyłki doręczano skarżącej wykorzystując bądź to tryb fikcji doręczenia, bądź zostały one odebrane przez [...]– męża skarżącej i doręczenia te uznano za skutecznie w postępowaniu zwyczajnym, jak i w trybie nadzwyczajnym.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji ocena okoliczności doręczenia była jednak nieprawidłowa. Jeżeli bowiem uznać, że nastąpiło doręczenie decyzji dorosłemu domownikowi – przy czym za domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. należy rozumieć osobę faktycznie zamieszkująca pod wskazanym adresem pełnoletnią osobę (tak: NSA w wyroku z 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 910/10), to organy nie ustaliły tego, czy miejsce doręczenia korespondencji stanowi rzeczywiste miejsce zamieszkania skarżącej i jej męża [...], a w konsekwencji, czy [...] można uznać za dorosłego domownika. Z drugiej strony, jeżeli przyjąć, że pod wyżej wskazanym adresem skarżąca prowadzi jedynie działalność gospodarczą, to trudno mówić o doręczeniu przesyłki dorosłemu domownikowi. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak ustaleń w tym zakresie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 sierpnia 2017 r. wniósł organ i na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 oraz art. 177 § 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") zaskarżył ten wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 42 § 1 k.p.a., art. 43 k.p.a. i art. 44 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się na nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd, że organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji powinien na nowo ustalić kwestię prawidłowości doręczenia skarżącej zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli, pomijając fakt, że organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że doręczenie należało uznać za skuteczne;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 2 pkt 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829, zwanej dalej: u.s.d.g.) polegające na jego błędnym niezastosowaniu i w konsekwencji uznaniu przez Sąd, że dokonanie skutecznego doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli jest niezbędne do wszczęcia kontroli.
Mając na uwadze te zarzuty, organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wnosząc także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania - inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jest oczywiste, że norma prawna zrekonstruowana z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. daje podstawę do uchylenia decyzji, o ile naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie tej normy przez sąd wymaga więc wskazania, które przepis postępowania organ naruszył, a także wykazania, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w tym sensie, że gdyby naruszenie nie miało miejsca, sprawa administracyjna mogłaby zostać rozstrzygnięta odmiennie niż to miało miejsce w zakończonym postępowaniu administracyjnym.
Mając na uwadze powyższe, zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę przyjął za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskazując przy tym, że organy nie ustaliły, czy miejsce doręczenia korespondencji stanowi rzeczywiste miejsce zamieszkania skarżącej i jej męża [...], a w konsekwencji, czy [...] można uznać za dorosłego domownika, stwierdzając jednocześnie, że o ile przyjąć, że pod ustalonym w sprawie adresem skarżąca prowadzi jedynie działalność gospodarczą, to trudno mówić o doręczeniu przesyłki dorosłemu domownikowi. Ocena Sądu pierwszej instancji powiązana została z omówieniem poglądów sądów administracyjnych odnośnie interpretacji art. 42 § 1-3, art. 43 i 45 k.p.a. Omówienie to poprzedzone zostało rozważaniami o przesłankach stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc w przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co Sąd odniósł do zarzutów skargi [...], a mianowicie "art. 42, 43 i 44 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie doszło do doręczenia zastępczego, podczas gdy ta forma doręczeń pism w trakcie postępowania znajduje zastosowanie tylko do doręczeń adresatowi pisma w jego mieszkaniu, nie zaś w miejscu pracy".
Zauważyć należy, że wyżej poczynione przywołanie rozważań Sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowanego wzorca kontroli decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r., pozwala na ustalenie, że Sąd upatruje pogląd, że dokonana przez organ "ocena okoliczności doręczenia była jednak nieprawidłowa" na skutek braku ustaleń organu co do tego, czy doręczenie miało miejsce w lokalu przedsiębiorstwa skarżącej, czy też w jej domu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okoliczność ta, nawet jeśli uznać ją za istotną, musi być oceniana w granicach rozstrzyganej sprawy, a więc postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na podstawie art. 156 k.p.a., a konkretnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla oceny przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. istotne jest - w okolicznościach niniejszej sprawy, że zakwestionowane doręczenie dotyczyło jedynie zawiadomienia skarżącej o wszczęciu kontroli, a inne doręczenia w sprawie, w tym doręczenie decyzji administracyjnej o nałożeniu kary, dokonywane były w trybie doręczenia zastępczego, uregulowanego w art. 42 § 1-3 k.p.a.
W tym kontekście podzielić należy zarzut naruszenia art. 79 ust. 2 pkt 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej u.s.d.g. polegające na jego niezastosowaniu, bowiem gdyby Sąd zastosował zawartą w tym przepisie normę prawną, to by stwierdził, że dokonanie skutecznego doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie jest niezbędne do wszczęcia kontroli, a tym bardziej do jej prowadzenia i zakończenia poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Stwierdzone wyżej uchybienie Sądu pierwszej instancji spowodowało, że Sąd w konsekwencji bezzasadnie uznał, że brak ustaleń organu w zakresie prawidłowości dokonanego doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli jest wadą postępowania, która uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Uznania tego zarzutu skargi kasacyjnej za trafny przesądza o zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.
Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm).