Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Bd 267/07, oddalił skargę I. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (zwanej dalej ARiMR) z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym. Dnia [...] czerwca 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynęło pismo I. P. o, w którym wniósł o wszczęcie procedury przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. z uwagi na fakt, iż stosowny wniosek złożył w dniu [...] maja 2005 r.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] umorzył postępowanie z uwagi na brak dowodów potwierdzających okoliczność złożenia przez I. P. wspomnianego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.
Rozpoznając odwołanie strony, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] września 2006 r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził konieczność przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji oraz przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] umorzył postępowanie podnosząc, że zebrane dowody nie potwierdziły faktu złożenia przez I. P. w dniu [...] maja 2005 r. wniosku o dopłaty bezpośrednie do gruntów na 2005 r., co zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich, stanowi warunek konieczny do uzyskania wskazanych środków z budżetu Unii Europejskiej.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji stwierdzając, że fakt złożenia wniosku o dopłaty nie znalazł odzwierciedlenia w dowodach, w szczególności zaś brak było potwierdzenia złożenia tego wniosku – dokumentu, który byłby niepodważalnym dowodem słuszności twierdzeń I. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę stwierdził, że spór sprowadza się do ustalenia, czy zgodne z prawem było rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymujące w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego we W., którą umorzono postępowanie, stwierdzając brak złożenia wniosku przez stronę skarżącą w przedmiocie dopłat bezpośrednich do gruntów na 2005 r.
Przytaczając treść przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich (w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.) Sąd I instancji podniósł, że konieczny warunek uzyskania dopłat stanowi złożenie wniosku przez producenta rolnego. W opinii WSA w B. bezspornym w sprawie jest, że I. P. nie legitymuje się dowodem wydanym przez organ I instancji potwierdzającym fakt złożenia wniosku, jak również brak w dokumentacji tego organu adnotacji o przyjęciu wniosku w dniu [...] maja 2005 r.
W ocenie Sądu także wyjaśnienia złożone przez świadków w trakcie rozprawy administracyjnej, nie dają podstaw do uznania twierdzeń strony za prawdziwe, gdyż nie obejmują swoim zakresem samego momentu złożenia przez I. P. wniosku o dopłaty na 2005 r. Mając na uwadze powyższe Sąd za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168), dalej: k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia pozostałych przepisów k.p.a., w tym art. 105 § 1 i art. 107 § 3, w stopniu, który skutkowałby wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Strona skarżąca nie wykazała bowiem, że złożyła wniosek, a czynności przeprowadzone przez organ i analiza dokumentów urzędowych oraz zeznań świadków nie potwierdziły złożenia wniosku. W konsekwencji Sąd wywiódł, iż stanowisko organu nie narusza prawa.
I. P. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, o których mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., tj. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji naruszył zawartą w przepisie art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów w zakresie merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego odnośnie związku pomiędzy obecnością I. P. w dniu [...] maja 2005 r. w Biurze Powiatowym ARiMR we W., a złożeniem przez niego wniosku o dopłaty bezpośrednie, gdyż w sposób dowolny przyjął, że jedynie potwierdzenie złożenia wniosku stanowi dowód dokonania takiej czynności, jednocześnie bezpodstawnie dyskredytując zeznania świadków oraz inne dokumenty udowadniające w sposób pośredni, iż wniosek został faktycznie złożony.
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. bez podania jakiejkolwiek argumentacji przyjął, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 6, art. 8 oraz art. 105 i 107 § 3 k.p.a., przez co naruszył zasady sporządzania uzasadnień orzeczeń zawarte w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy. Prawidłowo sformułowane podstawy skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierają konkretne przepisy prawa, które, zdaniem wnoszącego skargę, zostały naruszone, a także uzasadnienie zarzutu ich naruszenia. W razie zgłoszenia zarzutów z zakresu prawa formalnego należy także wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ograniczenie rozpoznania sprawy do granic określonych w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd, poza przypadkiem nieważności postępowania, może odnieść się wyłącznie do przepisów prawa, których naruszenie wskazała strona w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została jedynie na zarzutach naruszenia prawa procesowego, które, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu I instancji.
Pierwszym zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. art. 80 k.p.a. Przepis ten dotyczy procedury administracyjnej i stanowi, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zatem jest on adresowany do organu administracji publicznej, a nie do sądu administracyjnego. Nie mógł być więc stosowany przez Sąd I instancji, w konsekwencji nie mógł być w żaden sposób naruszony przez ten Sąd. Wskazać należy ponadto, że wojewódzki sąd administracyjny, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję nie prowadzi, co do zasady postępowania dowodowego, za wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 106 § 3 p.p.s.a. Rolą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego.
Art. 80 k.p.a. ustanawia więc powinność organu, a nie sądu, do oceny zebranych dowodów zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Nie oznacza to, że zakres obowiązków organu nie może być badany przez sądy administracyjne, w tym także przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie skargi kasacyjnej. Podkreślić jednak należy, iż tylko pod warunkiem, iż ta właśnie okoliczność zostanie podniesiona w skardze kasacyjnej, jako umotywowany zarzut naruszenia prawa przez sąd, nie zaś przez organ. Odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków, co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a. (por wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r. sygn. akt OSK 54/04, ONSAiWSA 2004/1/10).
W tej sytuacji - wobec powoływanego związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej - zarzut naruszenia przez Sąd art. 80 k. p. a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, nie mógł zostać uwzględniony.
Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "bezkrytyczne przyjęcie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym" jest bezzasadny. Powołany przepis określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wskazane wyżej kryteria. Nie jest ono ani lakoniczne, ani nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sąd I instancji odniósł się do zarzutów przedstawionych w skardze oraz przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Nie znajduje również odzwierciedlenia, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji "bezkrytycznie" przyjął ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji przeanalizował bowiem zarówno treść dokumentów, jak też zeznania świadków z postępowania przeprowadzonego przez organy i wyciągnął z nich własne wnioski. Warto w tym miejscu przypomnieć - co ma istotne znaczenie z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - że w procedurze administracyjnej obowiązuje zasada pisemności, wyrażona wprost w art. 14 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i rozwinięta w innych przepisach tego kodeksu, np. dotyczących protokołów i adnotacji. Prawo administracyjne wprowadza zatem swoisty reżim prawny, czyniący z dokumentów pisemnych podstawę funkcjonowania organów administracji publicznej. Ma to szczególne znaczenie, gdy przedmiotem postępowania są wartości budżetowe, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W świetle tych stwierdzeń tym bardziej brak jest podstaw do postawienia Sądowi I instancji zarzutu dowolnej oceny dowodów, a ściślej zeznań świadków, którzy i tak nie potwierdzili wprost faktu złożenia wniosku przez zainteresowanego.
Dodatkowo wymaga podkreślenia okoliczność, że zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany na podstawie materiału faktycznego i dowodowego, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 1925/04, niepubl.). Materiał dowodowy stanowiący podstawę do ustalenia stanu faktycznego był przedmiotem dwukrotnego badania zarówno przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., jak też Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Organy administracyjne dostrzegły zatem konieczność wszechstronnego wyjaśnienia stanu badanej sprawy i dokonały tego w ramach przeprowadzonej rozprawy administracyjnej.
Zdaniem NSA, ustaleń wojewódzkiego sądu administracyjnego nie można nazwać nielogicznymi, jak twierdzi strona skarżąca. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Poza sporem pozostaje więc kwestia, iż warunkiem koniecznym do uzyskania takich płatności jest złożenie w określonym terminie stosownego wniosku, do wskazanego wyżej organu. Bezsporny jest również fakt, że w aktach sprawy brak jest bezpośredniego dowodu wniesienia wniosku przez skarżącego do Powiatowego Biura ARiMR. Fakt, że w dniu [...] maja 2005 roku, skarżący otrzymał pomoc od pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego, polegającą na wypełnieniu wniosku o dopłaty bezpośrednie do gruntów na 2005 r., nie oznacza, że w tej dacie został złożony wniosek. Należy bowiem zauważyć, że adresatem tego wniosku powinien być Kierownik Powiatowego Biura ARiMR, a nie Ośrodek Doradztwa Rolniczego, który pełni w całej procedurze rolę jedynie pomocniczą.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przyjmując, że organy administracji publicznej rozpoznające sprawę poczyniły prawidłowe ustalenia stanu faktycznego, nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega ona oddaleniu.