Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 546/11 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem, złożonym w siedzibie organu I instancji 26 kwietnia 2010 r. P. H. wystąpił o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do trzech działek rolnych o łącznej powierzchni 2,47 ha, położonych na trzech działkach ewidencyjnych w L., gmina C., województwo [...].
Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie producenta rolnego 9 lipca 2010 r. wykazała następujące rozbieżności:
- • na działce rolnej A – o deklarowanej powierzchni 2,00 ha – zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz brak przestrzegania normy N.01 poprzez niewykorzystywanie gruntu ornego do uprawy roślin lub brak jego ugorowania), działka ta porośnięta była wieloletnimi trawami;
- • na działce rolnej B – brak spełnienia warunku minimalnej wymaganej powierzchni kwalifikującej się do płatności, jako że obszar stwierdzony wyniósł 0,04 ha, a powierzchnia zadeklarowana we wniosku – 0,23 ha.
W wyjaśnieniach z 3 lutego 2011 r., złożonych w odpowiedzi na wezwanie z 25 stycznia 2011 r., P. H. wskazał na przeprowadzenie kontroli przed terminem wykonania prac rolnych.
Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej 9 lipca 2010 r. kontroli Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [...] odmówił przyznania P. H. jednolitej płatności obszarowej, ponadto nałożył sankcję w wysokości 1.253,46 zł, potrącaną z płatności w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych oraz nakazał realizację działań mających na celu usunięcie niezgodności stwierdzonych w kontroli na miejscu w terminie do 15 maja 2011 r. W odwołaniu od decyzji producent rolny podniósł, że w niniejszej sprawie został spełniony warunek utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej – do 31 lipca 2010 r. Natomiast kontrola została przeprowadzona przed terminem wykonania prac rolnych. Tym samym, zdaniem strony, nałożone sankcje są bezpodstawne. W załączeniu rolnik nadesłał materiał fotograficzny – na dowód spełnienia zasad dobrej kultury rolnej – zgodnie z ustalonymi wymogami.
Decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] lutego 2011 r.
Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podzielił w całości ustalenia faktyczne i rozważania organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że zasadniczym warunkiem, który musi zostać spełniony przez ubiegającego się o płatność jest użytkowanie rolnicze zgłoszonego obszaru. Z tego też względu zadeklarowana do płatności działka rolna B została w całości wykluczona z przyznania płatności na rok 2010, gdyż nie spełniała wymogu działki rolnej, stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej zwana: p.r.s.w.b.) Z kolei na działce rolnej A stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, gdyż działka ta była w całości porośnięta wieloletnimi trawami i trzcinami. Odnosząc się do zarzutów P. H. organ podniósł, że wszystkie grunty rolne mają być utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na decyzję organu odwoławczego wniósł P. H., nie precyzując zarzutów skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., dalej zwany: Sądem lub Sądem I instancji, uwzględniając skargę wskazał, że brzmienie art. 3 ust. 1 i 2 p.r.s.w.b., oznacza, że w przypadku gdy organ administracyjny wszczyna z własnej inicjatywy postępowanie dowodowe odnośnie pewnej okoliczności, to powinien je przeprowadzić zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W sytuacji gdy ustawa nakłada na organ administracyjny obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, organ ten nie może ustalić stanu faktycznego jedynie na częściowym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Wprawdzie organ zwolniony jest z poszukiwania dowodów, jednak jeżeli zamierza ustalić pewną okoliczność, to powinien to uczynić za pomocą środków dowodowych, które ma do dyspozycji, ewentualnie wyznaczyć stronie odpowiedni termin do przedstawienia dowodów, celem wykazania odpowiednich okoliczności.
Sąd I instancji podniósł, że wskazane w art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a p.r.s.w.b. przesłanki przyznania płatności zostały sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211, dalej zwanym: rozporządzeniem), wydanym na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b p.r.s.w.b. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli w przypadku łąk i pastwisk innych niż wymienione w pkt 2 i 3 - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw.
Jak podkreślił Sąd, kierując się dyspozycją przepisu § 1 ust.1 pkt 4 rozporządzenia stwierdzić trzeba, iż w przypadku łąk i pastwisk dla uznania, że grunty te są utrzymywane zgodnie z normami wystarczy aby rolnik skosił i usunął trawę raz do roku, w terminie do dnia 31 lipca, co pozwoli na uznanie, iż łąka lub pastwisko są utrzymywane zgodnie z normami.
Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji publicznej nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego, który uzasadniałby odmowę przyznania P. H. jednolitej płatności obszarowej oraz nałożenie sankcji pieniężnej.
Wyniki przeprowadzonej 9 lipca 2010 r. kontroli w gospodarstwie producenta rolnego – na które powołują się organy obu instancji – nie pozwalają bowiem na jednoznaczne ustalenie, czy działki A i B w ogóle nie są użytkami rolnymi, czy też stanowią łąkę (teren trawiasty), która nie jest uprawiana zgodnie z normami.
Zdaniem Sądu ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, aby organy zweryfikowały w jakikolwiek sposób wyniki przeprowadzonej 9 lipca 2010 r. kontroli w okresie po 31 lipca 2010 r., kiedy to, stosownie do § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia - okrywa roślinna powinna być skoszona i usunięta.
Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że zdjęcia wykonane przez rolnika po dniu przeprowadzonej kontroli, nie odzwierciedlają stanu z okresu objętego wnioskiem z 2010 r. i nie potwierdzają przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej według normy N.01. Organy nie wykazały bowiem w żaden sposób, że do 31 lipca 2010 r. rolnik nie dokonał skoszenia i usunięcia traw z gruntu. Tym samym nie podważyły podniesionego w odwołaniu zarzutu, że wymogi dobrej kultury rolnej zostały spełnione w terminie wskazanym w rozporządzeniu.
Konkludując Sąd uznał, iż dokonane w oparciu o przeprowadzoną kontrolę i jej wyniki ustalenia organu były przedwczesne, w związku z czym nie mogły stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej. Zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia czynności zmierzających do zebrania i oceny pełnego materiału dowodowego, oceny wszelkich dowodów dla ustalenia przeznaczenia i utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na skrótowe potraktowanie okoliczności faktycznych, jakie spowodowały wydanie decyzji o określonej treści.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., dalej zwany: Organem, wnosząc o jego uchylenie w całości i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., jak również o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust.1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 15 i 16 p.r.s.w.b. poprzez ich niezastosowanie w niniejszym stanie faktycznym co skutkowało tym, iż Sąd I instancji niezasadnie uznał, że zadeklarowane przez stronę do płatności bezpośredniej działki rolne A i B stanowią grunt rolny, a w szczególności trwałe użytki zielone, pomimo porośnięcia tych działek wieloletnimi trawami i trzciną co sprawiało, iż w rzeczywistości działki te nie były gruntami rolnymi, lecz odłogami.
Organ zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej: P.p.s.a.) poprzez błędną ocenę akt sprawy, w szczególności protokołu ARiMR z kontroli z 9 lipca 2010 r., polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż protokół ten nie wykazał, iż zgłoszone przez stronę do płatności działki A i B nie są użytkowane rolniczo i nie stanowią gruntów rolnych (trwałych użytków zielonych, czyli łąk).
Uzasadniając zarzuty Organ stwierdził, że zasadnym jest wykazanie, iż § 1 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm określa, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli (w przypadku łąk i pastwisk innych niż wymienione w pkt 2 i 3) okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Jednakże aby zgłoszone do płatności działki otrzymały dopłatę to zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 p.r.s.w.b. powinny one stanowić grunt rolny, którego definicję poprzez odniesienie do przepisów unijnych zawiera art. 2 pkt 16 p.r.s.w.b. Zgodnie z tym przepisem gruntami rolnymi są również trwałe użytki zielone, czyli łąki.
Organ wskazał ponadto, że stosownie do art. 2 pkt 15 p.r.s.w.b. trwałe użytki zielone, a więc zgłoszone do płatności łąki oznaczają także trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji WE z dnia 29 października 2009 r. nr 1120/2009.
W myśl art. 2 lit c - "trwałe użytki zielone" to grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92 (1), obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 (2) oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (3); a w tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Państwa członkowskie mogą uwzględnić rośliny uprawne wyszczególnione w załączniku I. W ocenie Organu w świetle ww. przepisów wspólnotowych zgłoszone do płatności przez stronę działki A i B ze względu na swój stan faktyczny (występowanie traw wieloletnich i trzcin) nie spełniły wymogów stawianych gruntom rolnym w szczególności trwałym użytkom zielonym, czyli łąkom, a tym samym nie kwalifikowały się do przyznania płatności, albowiem w rzeczywistości stanowiły ugór.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono ponadto, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż ustalenia tego protokołu nie dały podstawy do odmowy przyznania stronie płatności, wskazując jednocześnie, że kontrola została przeprowadzona przed dniem 31 lipca, a wiec rolnik miał jeszcze czas na skoszenie łąki. W wyroku nie podważono jednakże ustaleń zawartych w protokole, iż na zgłoszonych do płatności działkach stwierdzono występowanie traw wieloletnich oraz trzciny, a przecież zgodnie z art. 2 lit. c rozporządzenia WE Nr 1120/2009 - trzciny nie mogą być uważane za trawy lub inne rośliny zielne rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, iż zapis w protokole o porośnięciu działki rolnej A trawami wieloletnimi wskazuje jednoznacznie na występowanie pozostałości po trawach z poprzednich lat, poprzez brak koszenia i usunięcia pokrywy roślinnej w poprzednich latach, co jest dowodem na zaniechanie działalności rolniczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Podkreślenia wymaga to, że związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, iż wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 P.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być również uzasadnione. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zatem obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ma również obowiązek uzasadnić w czym dopatruje się uchybienia temu przepisowi.
Sąd drugiej instancji uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, a nawet prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko.
Skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędną ocenę akt sprawy w szczególności protokołu ARiMR z kontroli z 9 lipca 2010 r. polegającą na niezasadnym przyjęciu, że protokół ten nie wykazał, iż zgłoszone przez stronę do płatności działki A i B nie są działkami rolnymi w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. oraz, że nie są gruntami rolnymi, a także, iż nie były użytkowane jako wykorzystywane użytki rolne, wskazać należy, że tak postawiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z postanowieniami art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z przepisu tego wynika zatem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Naruszenie przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, ewentualnie wykazałby zdarzenia uwzględnione przez sąd, a niewynikające z tych akt, oraz ich wpływ na wynik sprawy. Ze względu na sposób skonstruowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. - szczególnie należy podkreślić - że zarzut taki nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego przez wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z taką sytuacją mamy natomiast do czynienia w skardze kasacyjnej.
W konsekwencji należy dojść do wniosku, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował skutecznie oceny dokonanej przez Sąd I instancji, z której wynika, że ustalenia przeprowadzonej 9 lipca 2010 r. kontroli w gospodarstwie rolnika, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy działki A i B w ogóle nie są użytkami rolnymi, czy też stanowią łąkę (teren trawiasty), która nie jest uprawiana zgodnie z normami. Sąd I instancji stwierdził również, iż organ nie wykazał, że do dnia 31 lipca 2010 r. rolnik nie dokonał skoszenia i usunięcia traw z gruntu, a tylko wówczas twierdzenia organu co do nieprzestrzegania zasad dobrej kultury rolnej, byłyby uprawnione.
W dalszej kolejności wskazać należy, że podstawa zaskarżenia z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. może mieć dwojaką postać, a mianowicie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub jego niewłaściwego zastosowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie określonych norm prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, co stanowi swoistą postać wadliwego zastosowania. Błędna wykładnia oznacza niepoprawne odczytanie przez sąd treści przepisu. W takim przypadku konieczne jest wskazanie, jak zastosowany przepis winien być rozumiany. Natomiast - co szczególnie należy podkreślić - niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to dokonanie wadliwej jego subsumcji do już ustalonego stanu faktycznego.
Zauważyć jednak należy, że prawidłowość zastosowania prawa materialnego można oceniać tylko wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do okoliczności faktycznych sprawy. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W tej sprawie natomiast Sąd I instancji zakwestionował poprawność przeprowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji ustalenia organów administracyjnych w zakresie stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy nie można przystąpić do kontroli zastosowania przepisów prawa materialnego, które wskazano w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.