Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1079/13, oddalił skargę G. Z. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
G. Z. złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa M. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "[...]" zgłoszonego do konkursu nr [...] w ramach 3 Osi Priorytetowej Turystyka i przemysł kulturowy, działanie 3.1 Rozwój infrastruktury turystycznej, schemat C: Rozwój produktów i oferty turystycznej regionu w ramach M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.
Pismem z [...] maja 2012 r. Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich poinformował Wójta G. Z., że wniosek o dofinansowanie został odrzucony na etapie oceny finansowej z uwagi na niespełnienie kryterium: "Wykonalność i trwałość finansowa".
Pismem z [...] czerwca 2012 r. Zarząd Województwa M. poinformował G. Z., że nie uwzględniono protestu.
Wyrokiem z 21 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1018/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględnił skargę G. Z. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z [...] czerwca 2012 r. i stwierdził, że ocena projektu G. Z. na etapie oceny merytorycznej – finansowej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a w związku tym przekazał sprawę Zarządowi Województwa M. do ponownego rozpatrzenia.
Następnie pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich poinformował Wójta G. Z., że złożony przez G. Z. wniosek o dofinansowanie został poddany ocenie finansowej i merytorycznej właściwej, uzyskując pozytywny wynik na etapie oceny finansowej. Poinformowano również Wójta G., że w wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej właściwej projekt uzyskał 0 punktów w subkryteriach: "Trwałość organizacyjna podmiotu realizującego projekt oraz zarządzającego projektem po jego zakończeniu" oraz "Trwałość instytucjonalna", ocenianych w ramach kryterium Trwałość projektu, i tym samym nie spełnia kryteriów oceny merytorycznej określonych w Uszczegółowieniu MRPO na lata 2007-2013. W związku z powyższym projekt został odrzucony na etapie oceny merytorycznej właściwej.
Pismem z [...] sierpnia 2013 r. Zarząd Województwa M. poinformował G. Z., że nie uwzględniono protestu. Zdaniem organu z przedstawionych przez wnioskodawcę informacji wynika, że realizacja projektu nie tylko faktyczna ale i prawna nie należy już do G. Z., lecz do nowoutworzonej przez Wnioskodawcę i T. M. R. A.S. spółki celowej – K. Z. sp. z o.o. Spółka ta posiada osobowość prawną, jest wyłącznym właścicielem praw do programu funkcjonalno-użytkowego i autorskich praw majątkowych do projektu. Informacje te sugerują, że to spółka zajmie się realizacją projektu. Zarząd Województwa podzielił zatem wątpliwości ekspertów dokonujących oceny projektu dotyczące trwałości organizacyjnej projektu. Nie wiadomo bowiem, czy większościowy udziałowiec nowoutworzonej spółki – spółka T. M. R. A.S zaakceptowała zapisy zawarte w dokumentacji. Zdaniem Zarządu, słusznie też eksperci wskazali na brak informacji, czy dokumentów, które pozwalałyby na określenie statusu własnościowego obiektu.
Z wniosku wynika, że to nowoutworzona spółka dysponuje prawem do gruntu oraz do programu funkcjonalno-użytkowego, a nie G. Z.. Zarząd wskazał, że postanowienia umowy leasingu z [...] stycznia 2013 r. wskazują, że wybudowane na nieruchomości oddanej spółce do używania i pobierania pożytków obiekty budowlane i budowle niezbędne do prowadzenia przez spółkę w czasie trwania umowy działalności "[...]" będą własnością spółki. Jednocześnie z pozostałych zapisów zmienionego wniosku, w szczególności z pola D.12 "Trwałość projektu" wynika, że to G. Z. jest Wnioskodawcą i będzie właścicielem obiektu. Jednak z zapisów dokumentacji projektowej nie jest możliwe ustalenie, jak G. Z. stanie się właścicielem obiektu i tym samym zapewni trwałość projektu. G. nie pokazała, w jaki sposób zapewni funkcjonowanie projektu zarówno w fazie operacyjnej, jak i eksploatacyjnej – bowiem z informacji wynika, że nie ma ona bezpośredniego wpływu na projekt.
Zdaniem Zarządu, w świetle takich niespójności wątpliwości ekspertów co do trwałości organizacyjnej projektu były w pełni zasadne i uzasadniały nieprzyznanie punktów w ramach subkryterium "Trwałość organizacyjna". Odnosząc się do zarzutu G. Z. odnośnie braku wezwania do przedłożenia dokumentów, które rozwiałyby wątpliwości ekspertów, Zarząd Województwa M. wskazał, że w świetle uregulowań Regulaminu Konkursu wezwanie wnioskodawcy do ponownego uzupełnienia dokumentacji projektowej na etapie oceny merytorycznej właściwej nie było możliwe i mogłoby świadczyć o nierównym traktowaniu wnioskodawców.
Wobec treści wniosku i załączników Zarząd Województwa uznał, że wnioskodawca nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku, gdyż nie dostarczył dokumentów, które pozwoliłyby ekspertom rozwiać wątpliwości dotyczące trwałości projektu, pomimo tego, że kwestia ta jest obowiązkowym elementem oceny w ramach oceny merytorycznej właściwej.
Zarząd Województwa M. nie podzielił też zasadności zarzutu wnioskodawcy dotyczącego kwestionowania przez oceniających zatrudnienia jedynie czterech osób na 3/4 etatu w parku linowym bez wskazania powodów. Analiza uzasadnienia ekspertów zawartego w kartach oceny merytorycznej wskazuje bowiem, że wnioskodawca nieprawidłowo oszacował zapotrzebowanie na pracowników mających zapewnić sprawne funkcjonowanie części rekreacyjnej projektu. Zatrudnienie 4 osób na 3/4 etatu dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sześciu planowanych atrakcji przy codziennym otwarciu obiektu (z wyłączeniem świąt) przez 10-12 godzin, w opinii ekspertów nie jest wystarczające dla sprawnego, stabilnego i bezpiecznego działania części rekreacyjnej. Dlatego też wnioskodawca w piśmie wzywającym do uzupełnienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. został poproszony o uzasadnienie zatrudniania jedynie 4 osób i podanie informacji jakie rozwiązania organizacyjne zamierza zastosować.
Wyjaśnienia wnioskodawcy ograniczyły się głównie do deklaracji, że opisana obsada zaspokaja potrzeby parku linowego zgodnie z planowanym obłożeniem i liczbą atrakcji. Pozostałe wyjaśnienia odwołujące się do nowoczesnego, bezpiecznego i samodzielnego systemu asekuracji, które sprawią, że obsługujący będą potrzebni na wejściu i wyjściu z tras, nie były przekonujące dla ekspertów. Zdaniem Zarządu, brak stałej pomocy podczas korzystania przez gości z atrakcji parku, a w szczególności dzieci, mógł więc być uznany za niewystarczający do uznania przez ekspertów, że planowane zatrudnienie nie zapewni odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa i jakości obsługi odwiedzającym.
Zarząd Województwa podzielił zarzuty ekspertów dotyczące niedostatków oraz niespójności informacyjnych uniemożliwiających pozytywną ocenę subkryterium "Trwałość instytucjonalna". Stwierdził, że zarzuty te ściśle łączą się z zarzutami dotyczącymi subkryterium "Trwałość organizacyjna", gdyż są konsekwencją zmian Wnioskodawcy wprowadzonych w ramach uzupełnień dokumentacji po I ocenie merytorycznej właściwej. Wnioskodawca modyfikując wniosek o dofinansowanie w polu D.8.5 nie odniósł się do innych części dokumentacji. W szczególności pole D.12 "Trwałość projektu wniosku o dofinansowane" w żaden sposób nie uwzględnia zaistniałych zmian faktycznych i prawnych. Zarząd wskazał, że w dokumentacji projektowej mamy z jednej strony twierdzenia Wnioskodawcy zawarte w polu D.12 wskazujące, że G. Z. jest wnioskodawcą i będzie właścicielem obiektu, natomiast z informacji i dokumentu pozyskanych w ramach uzupełnień dokumentacji wynika, że projekt realizuje nowoutworzona spółka i to ona będzie właścicielem wybudowanych obiektów.
Złożone przez wnioskodawcę wyjaśnienia nie zawierały zatem wystarczających informacji na temat roli nowopowstałej spółki w ramach przedmiotowego projektu przez co niemożliwe stało się ustalenie takich kwestii, jak prawa nowego inwestora do mającego powstać obiektu czy też wola przekazania obiektu operatorowi wskazanemu w dokumentach aplikacyjnych. Nowa sytuacja faktyczna i prawna oraz brak jednoznacznych informacji, zdaniem Zarządu, uniemożliwiły ekspertom zbadanie zasadniczych elementów omawianego subkryterium, tj. "ryzyko upadłości lub likwidacji podmiotu zarządzającego oraz długość jego funkcjonowania na rynku." W ocenie Zarządu Województwa, w przypadku kryterium "Trwałość instytucjonalna" również błędne jest stanowisko wnioskodawcy zarzucającego zaniechanie zwrócenia się przez ekspertów o dokumenty formalne spółki i inne uzgodnienia między nim a Inwestorem zewnętrznym. Jak bowiem to zostało już wyjaśnione – wezwanie wnioskodawcy do ponownego uzupełnienia dokumentacji projektowej na etapie oceny merytorycznej właściwej nie było możliwe w świetle uregulowań Regulaminu konkursu.
Zarząd Województwa podniósł, że pozytywna ocena finansowa uwzględniała stan na czas jej dokonywania, czyli sprzed zmian wprowadzonych przez Wnioskodawcę dopiero na etapie oceny merytorycznej właściwej. Nie można więc uznać za słuszny pogląd wnioskodawcy, iż "nie powinno być zastrzeżeń do zapisów już zaakceptowanych", gdyż trudno zgodzić się z tym, że eksperci uprzednio zaakceptowali stan zmian, który Wnioskodawca przedstawił na następnym etapie. Zdaniem Zarządu Województwa M., projekt wnioskodawcy został oceniony zgodnie z Regulaminem konkursu na podstawie prawidłowo zastosowanych kryteriów wyboru projektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę na powyższą informację.
Zdaniem Sądu I instancji, jest nie do zaakceptowania stanowisko strony skarżącej, która zgłaszając do dofinansowania w ramach konkursu projekt jako G. Z., a więc starając się być beneficjentem środków finansowych dla realizacji konkretnego projektu jako G. Z., w trakcie trwania tego konkursu dokonuje przekształcenia podmiotowego ewentualnego przyszłego beneficjenta wchodząc w spółkę ze słowacką firmą, jako inwestorem większościowym na realizację tego właśnie projektu i uważa, że w dalszym ciągu projekt powinien zostać dofinansowany tak, jakby zmiany tej nie było.
Taka zmiana podmiotowa przyszłego beneficjenta w trakcie trwania konkursu jest całkowicie niedopuszczalna właśnie z uwagi na konieczność uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu. Każdy projekt złożony przez wnioskodawcę jako przyszłego beneficjenta środków finansowych jest nierozerwalnie związany z konkretnym wnioskodawcą, który wnioskuje o jego dofinansowanie.
Zachowanie strony skarżącej – G. Z., która w trakcie trwania konkursu (do którego zgłosiła projekt o dofinansowanie jako G. Z.) zawarła spółkę z o.o. z obcym udziałowcem (większościowym), mającą na celu zrealizowanie tego właśnie projektu, oznacza - zdaniem Sądu - jedynie wycofanie się z konkursu. Zgłoszony bowiem do dofinansowania projekt G. Z. przestał istnieć i istnieje obecnie projekt spółki z o.o. "[...]", w której większościowym udziałowcem nie jest G. Z., lecz spółka słowacka T. M. R.. W tej sytuacji nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony skarżącej wskazujące, że skoro projekt został oceniony pozytywnie pod względem wykonalności finansowej, to nie powinno być już zastrzeżeń do zapisów już zaakceptowanych (w zakresie wykonalności i trwałości, co podlegało również ocenie finansowej), albowiem pozytywnie pod względem finansowym został oceniony projekt G. Z., a nie projekt spółki z o.o. "[...]", który nie został zgłoszony do konkursu i nie brał udziału w dokonanych już ocenach.
WSA podzielił argumentację Zarządu Województwa M. także w zakresie tego, że brak jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że organ był związany dokonaną oceną prawną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zawartą w wyroku z dnia z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1018/12, albowiem ocena prawna dokonana przez Sąd dotyczyła innego etapu oceny projektu G. Z., a ponadto stan faktyczny sprawy uległ zasadniczej zmianie - obecnie wnioskująca o dofinansowanie całego projektu G. Z. stała się jedynie udziałowcem mniejszościowym innego podmiotu w realizacji tego projektu.
Sąd podzielił też stanowisko Zarządu Województwa M., że realizacja projektu nie tylko faktyczna, ale i prawna nie należy już do wnioskodawcy – G. Z/, albowiem złożone przez samą stronę skarżącą informacje wskazują, że realizatorem przedmiotowego projektu jest już nowoutworzona przez wnioskodawcę i słowacką firmę T. M. R. A.S. spółka celowa – K. Z. sp. z o.o. i spółka ta posiada osobowość prawną, jest wyłącznym właścicielem praw do programu funkcjonalno-użytkowego i autorskich praw majątkowych do projektu. Informacje te - zdaniem Sądu - nie tylko sugerują, ale wprost wskazują na to, że to spółka zajmie się realizacją projektu. W takiej sytuacji dalsze uczestnictwo w Konkursie o dofinansowanie innego podmiotu niż przystępujący do Konkursu, czy dalsze uczestnictwo G. Z. w konkursie o dofinansowanie projektu innego podmiotu - spółki z o.o. "[...]" nie można uznać za uzasadnione z uwagi na niezachowanie podstawowej zasady z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – zasady równego dostępu do pomocy beneficjentów, którzy zgłosili się do konkursu w ramach programu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. Z., wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w warunkach naruszenia prawa, przywrócenie wniosku do ponownej oceny, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez złamanie zasady równego dostępu wnioskodawców do pomocy oraz przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.
W uzasadnieniu wskazano szczegółowe argumenty na poparcie skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Skarga kasacyjna została oparta jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego, art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.
Zgodnie z tym przepisem instytucja zarządzająca wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.
Z treści tego przepisu wynika zatem, iż jest on adresowany do instytucji zarządzającej, a nie do sądu. Poza tym przepis ten reguluje procedurę oceny projektu pod względem równego dostępu, a zatem nie jest to – jak twierdzi kasator – przepis prawa materialnego. Z uwagi zaś na adresata tego przepisu Sąd I instancji wprost tego przepisu nie mógł naruszyć.
Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą NSA ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, skład NSA orzekający w niniejszej sprawie odniesie się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej, mimo iż zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o polityce rozwoju nie został "powiązany" z odpowiednimi przepisami prawa mającymi zastosowanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie uznał, iż organ w żaden sposób nie naruszył zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, skoro G. Z. zgłaszając swój wniosek o dofinansowanie projektu i starając się być beneficjentem środków finansowych dla konkretnego projektu jako G. Z., w trakcie trwania konkursu dokonała przekształcenia podmiotowego ewentualnego przyszłego beneficjenta, gdyż weszła w spółkę z słowacką firmą, jako inwestorem większościowym, która to spółka miałaby realizować zgłoszony przez nią projekt.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela też stanowisko Sądu I instancji, iż każdy projekt zgłoszony przez przyszłego beneficjenta środków finansowych jest nierozerwalnie związany z konkretnym wnioskodawcą, który wnioskuje o jego dofinansowanie. Innymi słowy, dofinansowanie może być przyznane tylko wnioskodawcy, który realizuje zgłoszony projekt, a nie innemu podmiotowi, który wniosku nie zgłaszał i nie był oceniany ani pod względem formalnym, ani też merytorycznym w zakresie możliwości zrealizowania zgłoszonego projektu.
Stąd też Sąd I instancji trafnie uznał, iż dokonana przez organ ocena merytoryczna projektu w zakresie "Trwałości organizacyjnej podmiotu realizującego projekt oraz zarządzającego projektem po jego zakończeniu" a także "Trwałość instytucjonalna" nie naruszała prawa.
Oceny tej nie zmienia podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, który został też obszernie uzasadniony, iż strona skarżąca dokonała przekształceń podmiotowych w trakcie przedłużającego się postępowania odwoławczego oraz że jej działania związane z utworzeniem Spółki z o.o. "[...]" były zgodne z prawem, gdyż okoliczności te nie mają żadnego znaczenia w sprawie.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.