Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 366/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Nowy Targ z dnia 29 grudnia 2016 r. nr XXXI/285/2016, stwierdził nieważność punktu 8 Zadania 4 w Rozdziale IV Załącznika nr 1 do uchwały nr XXXI/285/2016 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 29 grudnia 2016 r. zatytułowanego Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii w Nowym Targu na rok 2017.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Małopolski - działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g.) - w złożonej skardze podniósł, że uchwałę podjęto na podstawie art. 41 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.), art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 224 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.
W ocenie Wojewody uzasadnione zastrzeżenia wzbudziła treść pkt 8 Zadania 4 znajdującego się w Rozdziale IV Miejskiego Programu (...), dotyczącego realizacji zadania związanego z budową nowotarskiej strefy relaksu - zagospodarowania bulwarów nad Dunajcem oraz dofinansowania budowy siłowni ["Udostępnienie możliwości do prowadzenia zdrowego trybu życia, tworzenie i doposażenie miejsc do zabawy, rekreacji wypoczynku bez alkoholu (miejsca do uprawiania sportu, tereny rekreacyjne, kluby, świetlice, osiedlowe szkolne i przedszkolne place zabaw). Dofinansowanie budowy nowotarskiej strefy relaksu - zagospodarowanie bulwarów nad Dunajcem oraz dofinansowanie budowy siłowni w plenerze przy ulicy Wojska Polskiego. Zadanie to ma kluczowe znaczenie w zakresie stworzenia alternatywy dla ryzykownych zachowań dzieci i młodzieży"].
Według Burmistrza genezą wprowadzenia spornego zapisu był głos mieszkańców, którzy wskazali te miejsca jako szczególnie zagrożone patologiami społecznymi. Głos ten został wyartykułowany w trybie tzw. budżetu obywatelskiego. Poza tym sporny zapis został ściśle skorelowany z treścią art. 41 ust. 1 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i stanowi odpowiedź na zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców miasta, którzy domagali się podjęcia działania profilaktycznego służącego rozwiązaniu problemu alkoholowego w określonych miejscach, tym samym rozwiązaniem problemu alkoholowego.
Wojewoda uznał jednak, że w sprawie chodzi o budowę obiektu sportowego z wykorzystaniem środków finansowych przeznaczonych na profilaktykę antyalkoholową. Działanie takie wykracza natomiast poza zakres zadań określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Organ nadzoru zwrócił też uwagę na rekomendacje Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (dalej: PARPA) do realizowania i finansowania gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w 2017 roku. Zacytował fragment Rozdziału IV rekomendacji, zgodnie z którym samorząd realizując poszczególne zadania programu określone w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, może powierzyć je organizacji pozarządowej lub wesprzeć organizację w realizacji zadań, które wpisują się w zakres gminnego programu. PARPA uznaje, że "w ramach finansowania realizacji zajęć sportowych możliwe są wydatki materiałowe, np. na zakup sprzętu sportowego, jednak powinny być one częścią programu. (...) Zgodnie z zapisem ustawowym środki mają być przeznaczone na prowadzenie zajęć sportowych, a nie na finansowanie inwestycji budowy boisk, remontów obiektów sportowych".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stanął na stanowisku, że kwestionowany zapis zaskarżonej uchwały narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie możliwości wykorzystywania dochodów z opłat za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Art. 41 ust. 1 tej ustawy zawiera otwarty katalog zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych (na co wskazuje sformułowanie "w szczególności"), niemniej - zdaniem WSA - nie można w nim pomieścić wszelkich działań gminy, pozostających w bardzo luźnym związku z celami powyższej ustawy.
Sąd I instancji podzielił zdanie Wojewody, że działania, o których mowa w pkt 8 Zadania 4 znajdującego się w Rozdziale IV Miejskiego Programu (...) nie mieszczą się w określonym w ustawie zakresie zadań. Wskazane wyżej działania nie stanowią realizacji zadania polegającego na wspomaganiu działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych (art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy), nie mieszczą się również w żadnej innej kategorii zadań wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy.
Zadanie gminy, polegające na budowie i modernizacji miejsc zabaw i rekreacji, w tym np.: placów zabaw, sprzętu do rekreacji ruchowej, powinno być przez gminę realizowane w ramach wypełnienia zadania nałożonego na gminę w art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g., czyli poprzez zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie kultury fizycznej, której definicję zawiera art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 176 ze zm.). Działania określone w zakwestionowanej części uchwały wykraczają poza zakres zadań związanych wyłącznie z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i skutkują wykorzystaniem środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na cele inne, niż wyłącznie na rozwiązywanie problemów alkoholowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Nowy Targ, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a.,
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez:
- 1) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 41 ust. 1 pkt 5 oraz art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, polegające na uznaniu, że zadanie własne gminy polegające na stworzeniu plenerowej siłowni i zagospodarowaniu terenów Bulwarów na Dunajcem nie mieści się w katalogu zdań przewidzianych do realizacji tą ustawą, podczas gdy wprowadzenie tego zadania było konsekwencją realizacji zadań w oparciu o pkt 5, który stanowi, że gmina w ramach stworzonego programu "wspomaga działalność instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych".
- 2) błędną wykładnię przepisów art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości polegającą na uznaniu, że otwarty katalog zadań gminy określonych w tym przepisie nie może obejmować zadań, jakimi są: stworzenie plenerowej siłowni i zagospodarowanie terenów Bulwarów nad Dunajcem, podczas gdy zadania te nie naruszą ww. przepisu ustawy, bowiem realizacja spornych zadań związana jest ściśle z rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Wprowadzając zadania do programu skarżąca miała świadomość istnienia w tych dwóch konkretnych miejscach problemów alkoholowych (co potwierdzają mieszkańcy jak i Policja). Nie jest to zatem zadanie o charakterze fikcyjnym, które być może w przyszłości miałoby zapobiec problemowi alkoholizmu (np. budowa boiska sportowego czy innego obiektu w miejscu gdzie problem alkoholu nie istnieje w sposób realny i rzeczywisty).
Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zawiera otwarty katalog zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, o czym świadczy użyty w nim zwrot "w szczególności". Oznacza to, że mogą istnieć w rzeczywistości też inne zadania, które nie zostały szczegółowo wymienione w tym przepisie, a które należałoby uznać za związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Wyraża się to w konieczności tworzenia warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. W zaistniałym stanie faktycznym zadanie, które zostało zamieszczone w programie, stanowi ważny element profilaktyki antyalkoholowej realizowanej na terenie Miasta Nowy Targ. Przy ul. Wojska Polskiego w miejscu, gdzie została zaplanowana plenerowa siłowania znajduje się opuszczony budynek będący siedliskiem młodzieży z marginesu społecznego, która poprzez zbieranie się w tym miejscu ma demoralizujący wpływ na dzieci i młodzież i destrukcyjny, jeśli chodzi o spokój mieszkańców przyległych bloków.
Podobnie w miejscu, w którym ma powstać "strefa relaksu" jako forma zagospodarowania terenu na tzw. Bulwarach Białego Dunajca, gdzie z uwagi na dzikość terenu mają miejsce odbywające się w sposób niekontrolowany libacje alkoholowe.
Poza tym Sądowi I instancji zarzucono, że pomija stan faktyczny sprawy nie odnosząc się do następujących dokumentów: zarządzenia Burmistrza Miasta Nowy Targ z dnia 9 listopada 2016 r. w sprawie zatwierdzenia listy zadań do realizacji w ramach Budżetu Obywatelskiego na rok 2017, karty analizy, formularza zgłoszeniowego zadania pn. "Nowotarska Strefa Relaksu - Zagospodarowanie Bulwarów nad Dunajcem", karta analizy, formularz zgłoszeniowego zadania pn. "Siłowania w plenerze - Wojska Polskiego", informacji z Komendy Powiatowej Policji w Nowym Targu, potwierdzającej fakt spożywania alkoholu w miejscach gdzie ma być realizowane zadanie w ramach przedmiotowego programu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem kontrola zaskarżonego wyroku przez NSA ogranicza się do zbadania, czy wyrok ten narusza wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa procesowego i materialnego.
Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy - na których skargę kasacyjną oparto - nie mają usprawiedliwienia.
Przede wszystkim nietrafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 41 ust.1 ustawy - przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Przed odniesieniem się do tego zarzutu zasadne jest przypomnienie, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. ostanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99). Prawidłowo skonstruowany zarzut błędnej wykładni wymaga przy tym wywodu dlaczego dokonana przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest wadliwa oraz jak prawidłowo - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - przepis powinien być interpretowany (por. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. II GSK 840/09).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni wymogom tym nie w pełni odpowiada.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują: 1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu;
- 2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie;
- 3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych;
- 4) (uchylony);
- 5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych;
- 6) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego;
- 7) wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej.
Jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku Sąd I instancji z treści przytoczonego przepisu wywiódł jedynie, że zawiera on otwarty katalog zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, na co wskazuje sformułowanie "w szczególności", co nie znaczy, że można w nim pomieścić wszelkich działań gminy, pozostających w bardzo luźnym związku z celami powyższej ustawy.
Powyższe co do zasady podważane nie jest. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wręcz za takim rozumieniem opowiada się też strona wnosząca skargę kasacyjną. Sporna jest zaś ocena, czy kwestionowany zapis uchwały mieści się w katalogu działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych w rozumieniu omawianego przepisu. Ocena ta mieści się jednak w sferze stosowania prawa. Chodzi bowiem o ukonkretnienie znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego. Zresztą konstrukcja zarzutu naruszenia art. 41 powołanej ustawy przemawia za tym, że w istocie podważana jest nie tyle jego interpretacja co stosowanie. Tak bowiem odczytać należy stawiany w tej sprawie zarzut błędnej wykładni, która - zdaniem strony - polegać ma na przyjęciu, że otwarty katalog zadań gminy określonych w tym przepisie nie może obejmować spornego zadania, jak i że zadanie to nie mieści się w katalogu zadań przewidzianych do realizacji ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w szczególności określonych w jej art. 41 ust. 1 pkt 5.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowe wyliczenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu stanowi jednak dość wyraźną wskazówkę, o jakiego rodzaju działania chodzi (określona pomoc: terapeutyczna, rehabilitacyjna, psychospołeczna, prawna, konkretne wsparcie, profilaktyka, interwencje). Budowa różnego rodzaju obiektów tego typu działaniem nie jest.
Tak więc zgodzić należy się z Sądem I instancji, że – wbrew wywodom skargi kasacyjnej - "udostępnienie możliwości prowadzenia zdrowego trybu życia, tworzenie i doposażenie miejsc do zabawy, rekreacji i wypoczynku bez alkoholu /.../" - poprzez dofinansowanie budowy strefy relaksu przez zagospodarowanie bulwarów nad Dunajcem czy budowy siłowni w plenerze nie mieści się w ustawowym katalogu tych działań. Wsparcie finansowe - współfinansowanie - tej budowy nie może być w szczególności uznane za wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych. Fakt, że mieszkańcy wskazywali miejsca zagrożone patologiami, co zostało wyartykułowane w trybie tzw. "budżetu obywatelskiego" nie znaczy, że współfinansowanie zagospodarowania tych terenów oznacza wspomaganie działalności osób fizycznych - służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych jak i że mamy do czynienia z osobami fizycznymi działalność których służy rozwiązywaniu problemów alkoholowych.
Kwestia zadań do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego nie ma znaczenia dla oceny zgodności zapisów kontrolowanej uchwały z art. 41 powoływanej ustawy. Nie można tym samym skutecznie stawiać Sądowi I instancji zrzutu, że w tym zakresie pominął zarządzenie w sprawie zatwierdzenia listy zadań do realizacji w ramach Budżetu Obywatelskiego na rok 2017.
Nie można też WSA zarzucić, że wadliwie uznał, że wsparcie finansowe budowy wskazanych obiektów - z punktu widzenia profilaktyki antyalkoholowej - ma charakter fikcyjny. Uzasadnienie wyroku wskazuje, że Sąd I instancji jedynie nie zakwestionował poglądu organu nadzoru, że działania te pozostają w pewnym związku z zadaniami określonymi w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - co jednak nie jest wystarczające do uznania tych działań za skorelowane z postanowieniami tej ustawy. W konsekwencji powyższego chybiony jest też zarzut naruszenia art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy WSA nie miał bowiem podstaw do uwzględnienia skargi.
Trafności stanowiska Sądu I instancji nie podważa też zarzut naruszenia art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, której jednostki redakcyjnej przepisu zarzut dotyczy ani też nie wyjaśniła, na czym - w jej ocenie - polega uchybienie tej regulacji. Wskazać należy jednak, że zgodnie z ust. 1 art. 1 ustawy, organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.
Przytoczone unormowanie wskazuje zatem, że ustawodawca określił przedmiot ustawowej regulacji poprzez wskazanie obowiązków organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego nastawionych na realizację celów ustawy. Nie znaczy to jednak, że cele te mogą być realizowane poza zakresem ustawowo określonych zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).