Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie niezgodnej z przepisami reklamy apteki.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. nałożył na skarżącą karę pieniężną za prowadzenie reklamy wymienionych w decyzji aptek i ich działalności za pomocą konkursu "[...]", w podstawie prawnej wskazując art. 129b ust. 1-2 i ust. 4 w zw. z art. 94a ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271; dalej pf lub Prawo farmaceutyczne).
Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną, zaaprobował pogląd organu, że zasady konkursu "[...]" zostały skonstruowane w taki sposób, aby zwracały uwagę na działalność aptek należących do sieci "[...]". Konkurs miał więc na celu zainteresowanie klienta tymi aptekami, a przez to zachęcenie do dokonania zakupów właśnie w aptekach, z pomocą których organizowany był konkurs. Ponadto, fakt prowadzenia konkursu był komunikowany nie tylko w aptekach, ale także za pośrednictwem strony internetowej. Informacja o konkursie była więc dostępna dla szerokiego grona odbiorców. Dane aptek podane były w kontekście konkursu realizowanego za ich pośrednictwem.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że do nałożenia kary pieniężnej konieczne jest uprzednie wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki. Kara pieniężna określona w art. 129b ust. 1 pf spełnia przede wszystkim funkcję penalizacyjną wobec działań mających na celu reklamę apteki. Przepis art. 94a ust. 3 pf nie wymaga jednocześnie odrębnego stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki i jej działalności w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie nakłada obowiązek wydania nakazu zaprzestania jej prowadzenia.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniosła Spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 2) ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 3) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) oraz art. 134 § 1 ppsa i art. 135 ppsa poprzez ich niezastosowanie, przyjmując, że decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2014 r., oraz decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2014 r. - co skutkowało oddaleniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zamiast stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2014 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2014 r.
- b) art. 151 ppsa poprzez jego zastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2014 r., naruszały wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 3) kpa dotycząc sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2014 r., oraz decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2014 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skutkujące brakiem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji administracyjnych - Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2014 r., a w rezultacie naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 2) ppsa poprzez ich niezastosowanie;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
przepisów art. 129b ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 94a ust. 1, 2, 3, 4 p.f. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie zakazu reklamy apteki i jej działalności oraz nałożenia kary pieniężnej kara pieniężna może nie obejmować wszystkich form reklamy (rozumianych jako "stopień naruszenia zakazu") prowadzonych w okresie objętym postępowaniem.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ppsa, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Rozbudowane jej zarzuty opierają się na poglądzie skarżącej o istnieniu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W ocenie autora skargi kasacyjnej decyzja, którą Sąd I instancji kontrolował i oddalił skargę dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzjami zapadłymi w sprawach uczestnictwa aptek w programach "Program dla Mamy i Maleństwa" i "Program 60+".
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powołany przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 kpa, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej - res iudicata. Obejmuje ona sytuacje, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Dla stwierdzenie, że nastąpiło naruszenie res iudicata koniecznym jest więc ustalenie tożsamości spraw - rozstrzygniętej poprzednio decyzją mającą walor decyzji ostatecznej i następną decyzją.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 787/14 wskazał, że "decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Tożsamość będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy". Oczywiście chodzi o te elementy stanu faktycznego, które mają znaczenie dla subsumcji przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawach rozstrzygniętych kolejnymi decyzjami.
W rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie pozostaje bezsporne, że skarżąca była adresatem uprzednich ostatecznych decyzji wydanych w oparciu o przepisy Prawa farmaceutycznego, w związku z naruszeniem zakazu reklamy aptek. To jednak nie oznacza, że pomiędzy tymi uprzednimi decyzjami, a decyzją, którą skontrolował Sąd I instancji zachodzi tożsamość uprawniająca do postawienie tezy o naruszeniu zasady res iudicata.
Podstawę materialnoprawną decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną stanowił przepis art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego. W myśl tego przepisu, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia, karze pieniężnej podlega ten, kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki. Niewątpliwie przepis ten określa sankcje za naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 94a Prawa farmaceutycznego. Z kolei przepis, do którego odnosi się ta sankcja statuuje w ust. 1 zakaz reklamy aptek i ich działalności, przy czym stanowi również, że nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki.
Podstawą do przyjęcia, że doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego jest ustalenie skonkretyzowanego działania "reklamującego" aptekę lub jej działalność. W toku postępowania prowadzonego w oparciu o ten przepis, czy też na podstawie art. 129b ust.1 Prawa farmaceutycznego organ zobligowany jest zatem ustalić, czy działanie danego podmiotu nosiło cechy niedozwolonej reklamy apteki lub jej działalności. Dla prawidłowej subsumcji niezbędne jest więc skonfrontowanie danego działania (konkursu, programu rabatowego) z zakazem reklamy i ocena, czy takie działanie ma na celu reklamę apteki lub jej działalności.
Podstawą nałożenia kary, o której mowa w art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego może być zatem tylko skonkretyzowane naruszenie zakazu sformułowanego w art. 94a tej ustawy. Oczywiście ta konstatacja nie oznacza, że jedną decyzją administracyjną nie można nałożyć kary za różne formy reklamy tej samej apteki (aptek) i jej działalności prowadzone w tym samym czasie. Jednakże brak jest argumentów prawnych do przyjęcia, że w sytuacji, gdy w tym samym przedziale czasowym apteka była reklamowana poprzez prowadzenie różnych konkursów, czy też programów lojalnościowych, nałożenie kary za organizację jednego z konkursów czy też programów ostateczną decyzją stwarza powagę rzeczy osądzonej i zamyka drogę do nałożenia kary za inną formę reklamy.
W rozpoznanej sprawie karę nałożono za naruszenie zakazu reklamy poprzez uczestnictwo aptek w konkretnym konkursie określonym w sentencji decyzji. W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia tożsamości przedmiotowej tego postępowania z postępowaniem dotyczącym nałożenia kary za naruszenie zakazu poprzez udział w zupełnie innych skonkretyzowanych w innych decyzjach programach lojalnościowych.
Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że tożsamość przedmiotowa wystąpiłaby w przypadku ukarania tego samego podmiotu za naruszenie zakazu z art. 94a Prawa farmaceutycznego poprzez udział w tym samym programie (konkursie) i w tym samym okresie, a taka sytuacji w tej sprawie nie wystąpiła.
Nieuzasadnione są więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na najogólniej rzecz ujmując błędnym rozstrzygnięciu Sądu I instancji, który nie stwierdził nieważności wydanych w sprawie decyzji oraz zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 129b ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 94a ust. 1, 2, 3, 4 Prawa Farmaceutycznego, polegający na przyjęciu, że kara pieniężna może nie obejmować wszystkich form reklamy (rozumianych jako "stopień naruszenia zakazu") prowadzonych w okresie objętym postępowaniem.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa i art. 204 pkt 1 ppsa oraz art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.