Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia 20 października 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej przez Powiat G. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2002 r., stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu Sąd uznał, że uchylona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 127 § 3 k.p.a., na skutek złożenia przez Powiat G. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taki wniosek powinien być rozpatrzony przez organ administracji państwowej w granicach postępowania będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w I instancji. Z treści tego pisma wynikało, że strona nie kwestionuje prawidłowości dokonanego rozliczenia subwencji. Podniosła natomiast, że organ nie odniósł się do jej wniosku o umorzenie zwrotu nadpłaconej kwoty subwencji, który został zgłoszony w toku postępowania administracyjnego. Wydając zaskarżoną decyzję, organ dużą część uzasadnienia merytorycznego poświęcił kwestii umorzenia części spornej subwencji.
Tym samym przekroczył granice sprawy będące przedmiotem rozpoznania w I instancji i pozbawił stronę prawa do dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, nie można przyjąć, że kwestia umorzenia była zawarta jedynie w decyzji w celu poinformowania strony o braku podstaw prawnych do ubiegania się o umorzenie. Minister Finansów jednoznacznie stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia nienależnie pobranej części subwencji, a strona miała podstawy przypuszczać, że jej wniosek o umorzenie został merytorycznie rozstrzygnięty. Nie zmienia tego fakt, że organ w dalszej części uzasadnienia podał, że przedmiotem sprawy jest zwrot nienależnie uzyskanej kwoty subwencji.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że jeżeli wniosek strony budzi wątpliwości co do zakresu żądania, ze względu na rozbieżność podstawy prawnej powołanej we wniosku a jego uzasadnieniem, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie zgłoszonego żądania.
Minister Finansów w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., przez błędną wykładnię art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.s.a. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem organu, Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, oparł się tylko i wyłącznie na analizie tejże decyzji, w oderwaniu od całości sprawy. Uznał on, że w decyzji wydanej w drugiej instancji dotyczącej zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2002, wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania, Minister Finansów rozstrzygnął w sprawie wniosku o umorzeniu zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty subwencji.
Jak skarżący zauważył, przedmiotem postępowania administracyjnego był zwrot przez Powiat G. kwoty subwencji za rok 2002 r. pobranej nienależnie z budżetu państwa. Natomiast Powiat, oprócz polemiki co do przedmiotu sprawy, składał również wnioski o umorzenie postępowania i umorzenie kwoty zwrotu, pomimo że w dacie pierwszego pisma Powiatu, organ nie wydał jeszcze decyzji określającej wysokość kwoty podlegającej zwrotowi, ani nawet nie wszczął postępowania w sprawie. Pomimo łącznego formułowania wniosków proceduralnych Minister Finansów nie informował strony, że sprawa w przedmiocie rozstrzygnięcia merytorycznego oraz rozpoznania wniosku o umorzenie kwoty zwrotu będzie rozpoznawana łącznie.
Faktem jest, że w zaskarżonym akcie administracyjnym znaczna część uzasadnienia dotyczy opisu sytuacji odnośnie wniosku o umorzenie postępowania, jednakże jest on odpowiedzią na zarzuty Powiatu podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a które dotyczyły właśnie umorzenia oraz zastosowania złej podstawy prawnej. Organ w uzasadnieniu aktu drugoinstancyjnego odniósł się do obu zarzutów, informując jednocześnie stronę, że wniosek o umorzenie rozpoznany zostanie w odrębnym postępowaniu.
Ponadto, z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 14 września 2004 r. wynikało, że Powiat jest niezadowolony z decyzji Ministra Finansów, pismo zawierało zarzuty wobec tej decyzji, w tym istotny zarzut zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej. Przedstawienie takich uwag mogło prowadzić tylko do ponownego rozpatrzenia sprawy zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty subwencji, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem niewłaściwy jest wniosek Sądu, że organ przekroczył granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania w I instancji i naruszył tenże przepis. Zdaniem organu, składane przez Powiat wnioski proceduralne dotyczące jednocześnie kilku aspektów sprawy miały na celu skomplikowanie całego postępowania.
Ponadto strona nie miała wątpliwości, że zaskarżona decyzja z 20 października 2004 r. jest wydana w II instancji w sprawie zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za 2002 r. i nie zawiera jednocześnie rozstrzygnięcia w kwestii umorzenia postępowania. Należy zauważyć, że dopiero z chwilą ostatecznego ustalenia kwoty zwrotu, Minister Finansów może wydać rozstrzygnięcie w sprawie ewentualnego jej umorzenia.
Zdaniem organu, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 135 p.s.a., gdyż w sprawie, której przedmiotem był zwrot subwencji, orzekł o sprawie, której przedmiotem jest umorzenie postępowania. Ponadto, jeżeli Sąd uznał, że zaskarżona decyzja była decyzją pierwszoinstancyjną, to wystąpienie ze skargą do Sądu, pomimo niewyczerpania administracyjnego toku instancji, powinno skutkować odrzuceniem tej skargi przez Sąd, a nie uchyleniem decyzji wydanej przez organ administracji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat G. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji organ w całości odniósł się do wniosku o umorzenie i wyjaśnił, że nie widzi możliwości umorzenia przedmiotowej kwoty ze względu na brak podstawy prawnej. Decyzja ta nie zawiera żadnej informacji, że kwestia umorzenia miałaby stanowić przedmiot odrębnego postępowania. Stanowisko organu, zawarte w skardze kasacyjnej, że postępowanie w sprawie umorzenia może się toczyć dopiero po ostatecznym określeniu kwoty podlegającej zwrotowi, pozostaje w sprzeczności z treścią samej decyzji.
Ponadto, skoro zdaniem Ministra Finansów brak jest podstawy prawnomaterialnej umożliwiającej organowi uwzględnienie wniosku Powiatu w sprawie umorzenia podlegającej zwrotowi nienależnej części oświatowej subwencji ogólnej za 2002 r., to nie może w danej sprawie toczyć się postępowanie merytorycznie załatwiające sprawę decyzją administracyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie do oceny pozostają zarzuty i wnioski sformułowane w skardze kasacyjnej, bazujące na odróżnieniu istoty postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty oświatowej subwencji ogólnej od postępowania w przedmiocie umorzenia takiej kwoty.
Dokonane odróżnienie ma kluczowe w sprawie znaczenie, gdyż bez ostatecznego lub prawomocnego rozstrzygnięcia właściwego organu administracji publicznej co do charakteru prawnego uzyskanej kwoty i jej wysokości, nie może dojść do uzyskania takiego rodzaju rozstrzygnięcia dotyczącego jej umorzenia ze względu na zaistnienie szczególnych okoliczności, jeżeli stosowne unormowania taką możliwość dopuszczają. W skardze kasacyjnej trafnie podkreślono, że decyzja Ministra Finansów z dnia 20 października 2004 r. wydana w trybie art. 127 § 3 k.p.a. była odniesiona do rodzaju i zakresu sprawy określonej w jego decyzji z dnia 30 sierpnia 2004 r., którą utrzymała w mocy.
W obu decyzjach chodziło więc o zobowiązanie Powiatu G. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2002 r. w wysokości 590.956 zł. Świadomość prowadzenia postępowania w tych granicach sprawy rozstrzyganej tymi decyzjami, miał także starosta reprezentujący Powiat G. przy składaniu w dniu 14 września 2004 r. wniosku do Ministra Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy i wnoszeniu w dniu 23 listopada 2004 r. skargi do WSA w Warszawie na drugą decyzję Ministra Finansów.
Z powodu zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Finansów wywodów dotyczących braku możliwości umorzenia nienależnie uzyskanej przez Powiat G. wymienionej kwoty subwencji ogólnej, nie było jednak podstaw do uchylenia tej decyzji wskutek przyjętego przez WSA wyjścia poza granice sprawy rozstrzygniętej pierwszą decyzją. W razie uznania, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty subwencji ogólnej Minister dodatkowo rozstrzygnął i drugą sprawę dotyczącą umorzenia tej kwoty, WSA obowiązany był przy orzekaniu obie sprawy wyodrębnić oraz dokonać oceny legalności dwóch decyzji Ministra Finansów wydanych w pierwszej sprawie i odrzucić skargę w sprawie drugiej z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w art. 52 § 1 i 2 p.s.a. W tej sytuacji zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez WSA podanych w niej przepisów p.s.a.
Art. 207 § 2 p.s.a. stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Rozpoznawana sprawa jest wyrazistym przykładem skutków, jakie może spowodować brak informacji dla strony o trybie rozpoznawania sprawy i przysługujących jej środkach zaskarżenia. Poświęcenie w uzasadnieniu drugiej decyzji Ministra Finansów znacznego jej fragmentu dotyczącego braku możliwości umorzenia nienależnie uzyskanej kwoty subwencji, bez wyodrębnienia tego wywodu ze sprawy zwrotu tej kwoty i z jednoczesnym pouczeniem o możliwości zaskarżenia decyzji do WSA, mogło wywołać przekonanie starosty, że w obu sprawach oceny legalności rozstrzygnięcia dokona sąd administracyjny. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej (s. 3 in fine) w uzasadnieniu decyzji Ministra z dnia 20 października 2004 r. nie było informacji, że wniosek Powiatu G. o umorzenie powyższej kwoty zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu.
W aktach sprawy nie ma zresztą jakichkolwiek tego rodzaju informacji udzielonych stronie przed wniesieniem skargi do WSA. Nie można więc było, mimo uwzględnienia skargi kasacyjnej, zasądzić od Powiatu G. na rzecz Ministra Finansów zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 p.s.a. orzekł jak w sentencji.