Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2220/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi K. P., uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] maja 2012 r. Ponadto zasądził od organu na rzecz K. P. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
K. P. złożył [...] maja 2006 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w P. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006.
Pismem z [...] lipca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wezwał skarżącego do usunięcia braków we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów, poprzez dostarczenie załączników graficznych do zadeklarowanych przez stronę działek ewidencyjnych. Wezwania nie podjęto z poczty w terminie, jednakże organ uznał, że zostało ono doręczone na podstawie art. 44 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) [...] sierpnia 2006 r.
W dniu [...] października 2006 r. skarżący wystąpił z żądaniem wydania duplikatu wezwania i Kierownik Biura ARiMR wydał stronie żądany duplikat wezwania. W tym samym dniu skarżący uzupełnił wskazane braki.
Decyzją z [...] grudnia 2006 r. Kierownik Biura ARiMR przyznał skarżącemu wnioskowane płatności bezpośrednie.
Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z [...] maja 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2006 r., gdyż uznał, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej Prezesem ARiMR) decyzją z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR.
Podkreślił, że Kierownik Biura ARiMR pismem z [...] lipca 2006 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków stwierdzonych we wniosku o przyznanie płatności w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a., a zatem doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, przechowywania pisma przez pocztę – [...] sierpnia 2006 r. Wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności do [...] sierpnia 2006 r., wniosek skarżącego winien zostać pozostawiony bez rozpoznania. Tym samym organ uznał, że złożenie załączników graficznych do wniosku, przez skarżącego [...] października 2006 r. nastąpiło z uchybieniem terminu wskazanego w wezwaniu z [...] lipca 2006 r.
W konsekwencji niedopuszczalne było uwzględnienie przez Kierownika Biura ARiMR usunięcia braku formalnego wniosku po wskazanym terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uchylając decyzję Prezesa ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję, uznał, że organy administracyjne nieprawidłowo wyeliminowały decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] grudnia 2006r. i uznały ją za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Kierownik Biura ARiMR nie naruszył przepisów art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a.
Sąd stwierdził, że skoro art. 44 k.p.a. przewiduje fikcję doręczenia pisma, to nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. W ocenie WSA brak pewności co do pozostawienia zawiadomienia o złożeniu awizowanej przesyłki w urzędzie pocztowym skutkuje niedoręczeniem przedmiotowego pisma, dlatego też okoliczność pozostawienia tego zawiadomienia musi być potwierdzona stosowną adnotacją doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma: stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być bowiem wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a.
WSA uznał, że nie zostały spełnione warunki skutecznego doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Dokonano bowiem zwrotu przesyłki do nadawcy z adnotacjami na kopercie: "nie zastano awizowano [...].07.06.", "Awizowano powtórnie 2006-07-[...]" i "zwrot − nie podjęto w terminie" (k. 4 akt administracyjnych). Wobec bardzo lakonicznych w swej treści adnotacji, nie można ustalić, w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce (oddawcza skrzynka pocztowa, drzwi mieszkania, widoczne miejsce przy wejściu na posesję itp.). Dlatego też brak jest możliwości przyjęcia fikcji doręczenia wezwania z [...] lipca 2006 r. w trybie art. 44 k.p.a.
Z tych przyczyn stwierdzono, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2006 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów nakazujących organom administracji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że przesyłka z [...] lipca 2006 r. została skutecznie doręczona K. P. [...] października 2006 r. (w dniu, w którym skarżący osobiście ją odebrał) dopiero osobiste odebranie wezwania z [...] lipca 2006 r., w dniu [...] października 2006 r. można uznać za skutecznie doręczone i od tej daty należy liczyć 7 dniowy termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Dlatego też stwierdzić należy, że skarżący uzupełnił braki formalne w terminie i w konsekwencji decyzja Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2006 r. zapadła w na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 44 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten nakazuje, aby doręczający na potwierdzeniu odbioru umieszczał inne aniżeli przewidziane w art. 44 § 2 k.p.a. informacje, takie jak termin, możliwość i miejsce odbioru korespondencji;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jej uchyleniem.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga kasacyjna może zostać oparta na podstawie: (1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie organ błędnie sformułował zarzuty kasacyjne, ponieważ przepis art. 44 § 2 k.p.a. nie jest przepisem prawa materialnego, lecz ma charakter procesowy. W konsekwencji autor skargi kasacyjnej nie wykazał, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie tego przepisu. Wpływ taki nie został wykazany również w odniesieniu do drugiego zarzucanego naruszenia prawa, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Te uchybienia konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie skutkują jednak jej odrzuceniem.
Przechodząc do oceny tak postawionych zarzutów, należy uznać, że są one niezasadne. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że Prezes ARiMR nieprawidłowo stwierdził nieważność decyzji z [...] grudnia 2006 r. Jak bowiem słusznie stwierdził WSA, wezwanie do uzupełnienia wniosku zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu wydania duplikatu wezwania, a nie w trybie art. 44 k.p.a., a więc braki formalne wniosku zostały uzupełnione w terminie.
Przepis art. 44 k.p.a. przewiduje fikcję doręczenia przesyłki w ostatnim dniu okresu pozostawienia przesyłki w placówce pocztowej operatora pocztowego pod warunkiem prawidłowego jej awizowania. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, każde potwierdzenie odbioru, które powraca do nadawcy, winno wyraźnie wskazywać: przesłanki zastosowania doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., czyli przyczyny niemożności doręczenia w trybie art. 42 lub art. 43 k.p.a., fakt dwukrotnego zawiadomienia adresata o przesyłce, informację, iż zawiadomienia o przesyłce zostały każdorazowo umieszczone w miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. W ocenie NSA oznacza to, że przesyłkę można uznać za doręczoną w trybie art. 44 § 4 k.p.a., jeżeli z potwierdzenia odbioru przesyłki wynika w sposób niebudzący wątpliwości okoliczność pozostawienia adresatowi informacji o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym oraz okres, przez jaki placówka pocztowa przechowywała dane pismo.
W rozpoznawanej sprawie informacje te nie wynikają ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii koperty wraz z potwierdzeniem odbioru przesyłki zawierającej decyzję z [...] grudnia 2006 r. Wobec tego zasadnie uznał Sąd I instancji, że nie ma możliwości ustalenia, w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce. W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że wezwanie do uzupełniania braków formalnych wniosku nie zostało skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a.Tym samym zarzut 1 skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.
Odnosząc się do drugiego zarzutu, należy stwierdzić, że powołane w nim przepisy nie zostały naruszone. Przepisy art. 3 § 2 p.p.s.a. i 1 § 2 p.u.s.a. wyznaczają właściwość sądów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie WSA nie przekroczył swojej właściwości – dokonał kontroli decyzji Prezesa ARiMR pod względem jej zgodności z prawem. WSA uznał, że wspomniana decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, więc stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił ją. Nie było więc podstaw do wydania wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wobec tego należy uznać, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał kontroli decyzji zgodnie ze swoją właściwością i wobec stwierdzenia naruszenia postępowania prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.