Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1349/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor MOR ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. Z. M. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności bezpośrednich na 2010 r.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Dyrektor MOR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. M. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] o przyznaniu Z. M. jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) na 2010 r. w łącznej kwocie 16.858,99 zł i odmowie przyznania płatności zwierzęcej na ten rok z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiadał zwierząt.
Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r. o sygn. akt V SA/Wa 606/11 WSA w W. uchylił obie wskazane decyzje w części dotyczącej odmowy przyznania płatności zwierzęcej i uznał, że organy Agencji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, bo z akt wynika, że skarżący posiadał zwierzęta. Fakt ten organy powinny wziąć pod uwagę ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające w tym zakresie.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor MOR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. M. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] przyznającą Z. M. JPO i UPO na 2010 r. w łącznej kwocie 16.858,99 zł i odmawiającą przyznania płatności zwierzęcej na ten rok. W ocenie organów wnioskodawca nigdy nie zarejestrował żadnych zwierząt gospodarskich, natomiast podany przez niego numer siedziby stada zwierząt należy do jego ojca.
W skardze do WSA w W. Z. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności zwierzęcej. Zarzucił, że organy Agencji nie zastosowały się do wytycznych wyroku Sądu z dnia 17 sierpnia 2011 r. o sygn. akt V SA/Wa 606/11.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor MOR ARiMR wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r. WSA w W. skargę uwzględnił, ale z przyczyn innych niż wskazano w jej treści. Sąd uznał, że objęta skargą decyzja Dyrektora MOR ARiMR z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie została podpisana.
Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 107 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.
W ocenie Sądu I instancji niepodpisanie decyzji przez osobę upoważnioną do jej wydania jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które musiało skutkować wyeliminowaniem przez Sąd takiego wadliwego aktu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. bez potrzeby czynienia rozważań czy uchybienie to mogło lub miało wpływ na wynik sprawy.
II
Skargę kasacyjną złożył Dyrektor MOR ARiMR.
Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną organ na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego wniosku, że decyzja nie zawiera podpisu organu, podczas gdy taki zarzut nie pojawił się na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego;
- 2. przepisów postępowania, art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy wątpliwości Sądu dotyczyły braku elementu decyzji tj. jej rzekomego podpisania, zwłaszcza zwrócenia się do skarżącego lub Agencji z wnioskiem o wyjaśnienie oraz błędne zastosowanie tej normy prawnej, polegające na pominięciu istotnego dla sprawy dowodu z decyzji otrzymanej przez skarżącego oraz kopii przekazanej do Biura Powiatowego MOR ARiMR i w konsekwencji pominięcie ustaleń stanu faktycznego;
- 3. przepisów postępowania, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji;
- 4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego.
Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd niedokładnie wyjaśnił niniejszą sprawę. Gdyby Sąd wyjaśnił ją dokładnie to musiałby przyjąć, że stronie prawidłowo doręczono decyzję wolną od wad formalnych, czyli m.in. podpisaną przez upoważnioną osobę, a kopia tej decyzji została przekazana Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w G. M. Dostrzegając brak formalny decyzji Sąd I instancji powinien wezwać którąkolwiek ze stron celem wyjaśnienia, czy decyzja rzeczywiście nie została podpisana, tym bardziej w sytuacji, gdy skarżący otrzymał podpisany egzemplarz decyzji, zaś jej ewentualna wadliwość w tym zakresie nie była kwestionowana na żadnym etapie postępowania. Skoro tak było Sąd nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą.
Skarżący kasacyjnie organ wyraził pogląd, że decyzja niezawierająca podpisu w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. jest tylko projektem decyzji, który nie wywołuje przez to żadnych skutków prawnych, zatem Sąd I instancji nie mógł orzec o stwierdzeniu nieważności projektu decyzji z powołaniem się na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przepis ten ma zastosowanie co do zasady do decyzji, a nie do jej projektu.
Z. M. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarga kasacyjna Dyrektora MOR ARiMR oparta została na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Przy takiej konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej Sąd II instancji w pierwszej kolejności dokonuje oceny skarżonego wyroku w zakresie zarzutów formalnych, gdyż ocena procesu stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko przy założeniu, że Sąd I instancji nie uchybił przepisom procesowym.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak tylko w zakresie niektórych zarzutów uchylnie wyroku WSA w W. ma usprawiedliwione podstawy.
Strona skarżąca kasacyjnie stwierdza, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, czyli art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Zdaniem strony naruszenie tych przepisów polegało na ich niezastosowaniu. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do podpisu decyzji objętej skargą doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że decyzja odwoławcza nie została podpisana, a to miało wypływ na wadliwe przyjęcie, że obarczona jest wadą istotną, która musi skutkować jej nieważnością. W konsekwencji takiego wnioskowania WSA w W. wadliwie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tym zarzutem skargi kasacyjnej nie można się zgodzić. Strona wnosząca skargę kasacyjną błędnie twierdzi, że nieuwzględnienie przez Sąd I instancji faktu, że niepodpisany został tylko egzemplarz decyzji znajdujący się w aktach odwoławczych, a podpisane zostały pozostałe, w tym doręczony skarżącemu, należy rozpatrywać na płaszczyźnie naruszenia art. 106 p.p.s.a., zwłaszcza § 5 tego przepisu.
W ocenie NSA taki pogląd jest błędny. Art. 106 § 5 p.p.s.a. odsyła w zakresie postępowania dowodowego do odpowiednich przepisów k.p.c., oczywiście tylko w takim zakresie, w jakim postępowanie dowodowe może być prowadzone przed sądem administracyjnym. Bez wątpienia postępowanie dowodowe jest związane z ustaleniem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ale w ramach określonego stosunku administracyjnoprawnego. W rozpoznawanej sprawie tymi okolicznościami są te fakty, które wiążą się z przyznaniem płatności dla Z. M. w ramach wsparcia bezpośredniego w 2010 r. Nie można do nich zaliczać faktów, które mogą być istotne dla prowadzonego przed sądem postępowania ale nie wiążących się ze stanem faktycznym sprawy w ujęciu materialnym, bo te okoliczności nie są ustalone w postępowaniu dowodowym, a co się z tym wiąże nie ma do nich zastosowania art. 106 § 3 – § 5 p.p.s.a.
Kompletność dokumentów w aktach procesowych to nie problem dowodowy ale procesowy, który Sąd I instancji powinien usuwać, jeśli się pojawia, w prawem określony sposób np. wzywając pod określonym rygorem do uzupełnienia akt sprawy lub usunięcia stosownych braków. Z tego więc względu wskazany zarzut skargi kasacyjnej jest merytorycznie nietrafny, a przez to nieusprawiedliwiony.
W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że WSA w W. nie stosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zresztą w obowiązującym porządku prawnym sąd administracyjny nigdy nie może stosować bądź niestosować tego przepisu, gdyż sądy nie sprawują funkcji nadzorczych w administracyjnym toku instancji, czyli nie sądy stwierdzają nieważność ostatecznych decyzji na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. Sądy tylko kontrolują legalizm takiego postępowania, jeżeli było ono przedmiotem sprawy, a w konsekwencji skargi. Brak powiązania postawionego zarzutu z treścią właściwych przepisów p.p.s.a. wskazujących na istotę i zakres sądowej kontroli nie pozwala Sądowi II instancji odnieść się merytorycznie do stawianego zarzutu, gdyż NSA nie może w zastępstwie strony przyjmować kierunku i zakresu prowadzonej kontroli.
Zdaniem NSA trafny jest zarzut naruszenia przez WSA w W. treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis stanowi, że sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zastosowanie tej normy prawnej jako podstawy prawnej wyroku wymagało ustalenia, że w postępowaniu przed organami wydano decyzję z naruszeniem art. 156 k.p.a. Sąd I instancji twierdzi, że taka sytuacja miała miejsce, gdyż decyzja Dyrektora MOR ARiMR nie została podpisana przez osobę upoważnioną do jej wydania. Zaistnienie takiej sytuacji dawałoby podstawę do przyjęcia, że decyzja narusza w sposób rażący przepisy prawa. Jednak przyjęcie takiego poglądu możliwe byłoby tylko wówczas, gdyby Sąd I instancji ustalił, że rzeczywiście organ odwoławczy wydał decyzję bez podpisu i taką decyzję doręczono stronie. Analiza akt spawy prowadzi do wniosku, że przedstawiona wyżej sytuacja nie miała miejsca, bo decyzja skierowana do strony, jak i załączona do akt administracyjnych (I instancji) posiada podpisy pracownika, inna rzecz czy te decyzje podpisane są przez osoby upoważnione ale ten fakt należy ocenić w postępowaniu przed Sądem I instancji.
Stosownie do wyników takiej oceny Sąd I instancji mógłby stosować art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a., a nie treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. NSA podkreśla, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że wyrok w postępowaniu przed Sądem I instancji zapada po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, zatem całe akta sprawy administracyjnej są podstawą wyrokowania, a to oznacza, że w przypadku rozbieżności co do podpisania decyzji odwoławczej WSA w W. powinien ustalić tę okoliczność, istotną dla rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie tej wątpliwości nie uzasadniało stosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a ponieważ wyrok objęty skargą kasacyjną stwierdził nieważność decyzji Dyrektora MOR ARiMR bez dokonania w tym zakresie niezbędnych ustaleń, to narusza on treść wskazanego przepisu. Skutkiem tego stwierdzenia jest przyjęcie zasadności zarzutu kasacyjnego i uwzględnienie skargi kasacyjnej.
W ocenie NSA zupełnie nietrafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. polegający na niezastosowaniu przez Sąd I instancji powołanych przepisów, a przez to przyjęcie wadliwego wniosku w zakresie braku podpisu na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach organu II instancji. Tak postawiony zarzut jest formalnie wadliwy, bo strona nie wskazuje na naruszenie prawa materialnego ale przepisów postępowania i z nich stara się wywodzić konsekwencje materialnoprawne.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA uwzględnił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego przyjmując, że w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności o jakich stanowi wskazany przepis.