Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 287/15 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie odmowy zmiany decyzji w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] listopada 2009 r. do Dyrektora Izby Skarbowej w B. wpłynął wniosek P. Spółka z o.o. w K. (dalej: spółka, skarżąca) dotyczący zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], na mocy której udzielono Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], dotyczący zmiany miejsc urządzania gier.
W dniu [...] marca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją numer [...] odmówił Spółce zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w zakresie lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych (poz. 9, 17, 36, 39, 44, 45, 47, 58, 61, 64, 65 zezwolenia). W dniu [...] lipca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją numer [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W dniu 29 października 2012 r. P. Sp. z o.o. w K złożyło do Dyrektora Izby Celnej w T. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej w T. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Uzasadniając wniosek Spółka wskazała na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych o sygn. akt C-213/11. C-214/11 iC-217/11.
Postanowieniem nr [..] z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w T. wznowił postępowanie w sprawie zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] października 2009 r., nr [..], na mocy której udzielono Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [..], w zakresie zmiany miejsca urządzania gier wskazanego w poz. 9, 17, 36, 39, 44, 45, 47,58, 61, 64, 65 pkt II decyzji.
W dniu [...] października 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją nr [...] odmówił uchylenia decyzji Dyrektora Izby Cel w Toruniu nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. nr [...] z dnia 15 marca 2010 r.
Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. nr [...] z dnia [...] października 2013 r. oraz odmówił uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej w T. nr [...] z dnia [..] lipca 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.
Organ ocenił, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 roku w sprawach połączonych o sygn. akt C-213/11, C-214/11 i C-217/11 nie ma wpływu na treść tej decyzji.
W ocenie organu, podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie mógł stanowić przepis art. 245 § 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: O.p., Ordynacja podatkowa), gdyż organ musiałby stwierdzić zaistnienie jednej z przesłanek określonych w art. 240 § 1 ustawy, czyli w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 240 § 1 pkt 11 ustawy. Treść uzasadnienia decyzji wskazuje, że w istocie organ nie stwierdził, iż w weryfikowanej sprawie została spełniona przesłanka wznowieniowa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ, po przeprowadzonym postępowaniu, ocenił, że orzeczenie Trybunału nie miało de facto wpływu na treść wydanej (weryfikowanej) decyzji. Organ wskazał bowiem, że nie istniała konieczność notyfikacji przepisu art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.), gdyż przepis ten nie stanowi przepisu technicznego. Zatem organ uznał, że art. 135 ust. 2 u.g.h., jako przepis nie podlegający notyfikacji, mógł stanowić podstawę prawną weryfikowanej decyzji.
W ocenie Dyrektora Izby Celnej, dokonując takich ustaleń, w zaskarżonej decyzji podstawą prawną należało uczynić przepis art. 245 § 1 pkt 2 O.p. Ze względu na zastosowanie przez organ pierwszej instancji wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) Ordynacja podatkowa podlega uchyleniu.
Mimo powyższego uchybienia, Dyrektor Izby Celnej w T. podzielił jednak stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE wymagającego uprzedniej notyfikacji.
Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem P. Spółka z o.o. w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 287/15 oddalił skargę spółki.
Zdaniem WSA, organ zasadnie w zaskarżonej decyzji orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie, wskazując na zastosowanie przez ten organ wadliwej podstawy prawnej, podzielając jednocześnie argumentację tego organu, odnośnie art. 135 ust. 2 u.g.h., iż nie stanowi on przepisu technicznego w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37; dalej: dyrektywa nr 98/34/WE) wymagającego uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej.
Ponadto, zdaniem Sądu, zasadnie organ na podstawie 245 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej odmówił uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej w Toruniu z 30 lipca 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w Toruniu z 15 marca 2010 r., argumentując, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych o sygn. akt C-213/11, C-214/11 i C-217/11, na który powoływała się skarżąca, nie ma wpływu na treść tej decyzji.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka wniosła o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 roku w sprawach połączonych C-213/11, C-217/11 (Fortuna i inni) poprzez błędne uznanie, jakoby przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. nie stanowił przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34 i jako taki nie podlegał obowiązkowi notyfikacji na podstawie art. 8 ust. 1 tejże dyrektywy, a w konsekwencji jego niewłaściwym zastosowaniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w T. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej podniesiony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez który spółka kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru technicznego.
Rozważenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej, wymaga uwagi, że kwestia oceny przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych - w kontekście dyrektywy 98/34/WE - była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi podstaw do odstąpienia od wyrażanego już poglądu, że nie można im przypisać charakteru przepisów technicznych (por. wyroki NSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. II GSK 1629/15; z dnia 28 października 2015 r., sygn. II GSK 1641/15, z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. II GSK 2250/15, z dnia 16 grudnia 2015 r. II GSK 820/14, z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. II GSK 2349/13, z dnia 2 marca 2016 r., sygn. II GSK 2327/14, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 644/15; dostępne w CBOSA).
Zgodzić należy się z wywodem przedstawionym ww. wyrokach, co do istoty tych przepisów. Realizują one - wyprowadzaną z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) - zasadę prawidłowej legislacji i zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Podobnie jak vacatio legis mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających ze "starego" prawa mimo zastąpienia go nową regulacją prawną, pogarszającą sytuację prawną jej adresatów w tym zakresie.
Wyznaczone w przepisach przejściowych granice czasowe zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry, siłą rzeczy, nie pozwalają na wydawanie (zmienianie, przedłużanie) - po wejściu w życie nowej ustawy - zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz nie wynika z przepisów przejściowych, tylko z przepisów merytorycznych wprowadzających zmiany dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych.
Na gruncie nowej ustawy, podmioty które uzyskały zezwolenia pod rządami poprzedniej ustawy, ze względu na treść art. 118 u.g.h., nie mogą uzyskać zmiany "starego" zezwolenia w sposób o jaki występowała spółka.
Nie można zatem przepisom przejściowym, w tym art. 135 ust. 2 u.g.h. przypisać skutku w postaci istotnego wpływu (ograniczenia) sprzedaży automatów, ponieważ takie skutki mogą wynikać z przepisów merytorycznych ustawy (np. art. 14 ust. 1), a przepisy przejściowe dotyczą "starych" zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Nie można też nie dostrzec, że sam fakt istnienia - w poprzednim stanie prawnym - możliwości wystąpienia z wnioskiem o "zmianę posiadanych zezwoleń" nie dawał gwarancji, że wniosek zostanie uwzględniony, rozpoznany zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.
Tak więc choć w wyroku w sprawach połączonych C-213, C-214 i C-217 TSUE wskazał przepisy przejściowe jako przepisy "potencjalnie techniczne" – to jednak wskazał, że to sąd krajowy jest właściwy do oceny wpływu tych przepisów na właściwości lub sprzedaż produktów (automatów do gier) a ocenie tej przypisać należy charakter jurydyczny. Ocena tego spornego zagadnienia powinna mieć charakter ogólny i abstrakcyjny, powinna odnosić się zatem do oceny wpływu przepisów przejściowych w oderwaniu od ich zastosowania w konkretnej sprawie.
W świetle dotychczasowych rozważań brak podstaw by twierdzić, że zawarte w art. 135 ust. 2 u.g.h. uregulowanie - wykluczające zmianę posiadanych zezwoleń poprzez zmianę lokalizacji punku gier - miało samodzielny i istotny wpływ na właściwość, jak i sprzedaż automatów do gier. Ograniczenie liczby kasyn i automatów w nich wykorzystywanych wynika bowiem z innych - niż przejściowe - przepisów ustawy.
Mając na uwadze powyższe, należało przyjąć, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).