Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 963/17, oddalił skargę V. Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.
V. Sp. z o.o. w Ł. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie w przypadku uznania za uzasadnione jedynie zarzutów naruszenia prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez jej uwzględnienie i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz stwierdzenie, że wniosek pozytywnie przeszedł ocenę formalną, skarżący spełnił kryterium formalne dopuszczające nr 17 i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, celem dokonania oceny merytorycznej wniosku na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460; powoływanej dalej jako: ustawa wdrożeniowa). Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 62 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:
A. naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji rozpoznającego sprawę było stwierdzenie naruszenia przepisów:
- • art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej;
- • art. 37 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej;
- • art. 48 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 130 rozporządzenia 651/2014 w zw. z § 1 pkt 1 i § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na infrastrukturę energetyczną w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020;
- • art. 41 ust. 1 i 5 w zw. z art. 2 pkt 109 rozporządzenia 651/2014 w zw. z § 1 pkt 2 i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na inwestycje w układy wysokosprawnej kogeneracji oraz na propagowanie energii ze źródeł odnawialnych w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020, podczas gdy w przypadku stwierdzenia naruszenia ww. przepisów (lub chociaż części z nich) niezbędne stałoby się uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej Informacji Organu, z uwagi na konieczność dokonania przez Organ rzetelnej oceny Wniosku;
a przy tym sporządzenie wadliwego uzasadnienia, w którym Sąd I instancji:
- • nie odniósł się w ogóle do kwestii braku uzasadnienia oceny Wniosku, z powodu niewyjaśnieni przesłanek, ze względu na które Wniosek został oceniony negatywnie pod względem formalnym, wobec czego przeprowadzona ocena Wniosku w dużym stopniu wymykała się spod kontroli instancyjnej realizowanej w ramach przewidzianej przepisami prawa procedury;
- • pominął ostatni z przytoczonych przez skarżącego zarzutów, tj. zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 130 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. U. L 187 z 26 czerwca 2014, s. 1; powoływanego dalej jako: rozporządzenie 651/2014) w zw. z § 1 pkt 1 i § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na infrastrukturę energetyczną w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014- 2020 poprzez ich błędne zastosowanie i dokonanie na ich podstawie oceny Wniosku w zakresie udzielonej pomocy publicznej, podczas gdy właściwą podstawę prawną dla oceny pomocy publicznej udzielanej w ramach projektu objętego Wnioskiem stanowił art. 41 ust. 1 i 5 w zw. z art. 2 pkt 109 rozporządzenia 651/2014 w zw. z § 1 pkt 2 i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na inwestycje w układy wysokosprawnej kogeneracji oraz na propagowanie energii ze źródeł odnawialnych w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020;
- • sprowadził treść uzasadnienia i istotę sprawy "do tego, czy opisany wyżej błąd, polegający na wpisaniu we wniosku o przyznanie dofinansowania niewłaściwej podstawy prawnej, tj. niewłaściwego rozporządzenia stanowiącego podstawę przyznania pomocy, można uznać za oczywistą omyłkę"4, podczas, gdy sprawa dotyczyła w istocie wadliwości postępowania Organu, wyboru błędnego kryterium oceny Wniosku oraz niezgodnego z prawem zaniechania wezwania Skarżącego do poprawy oczywistej omyłki we Wniosku, co w efekcie doprowadziło do niezasadnej negatywnej oceny Wniosku, co zostało podniesione w zarzutach Skarżącego, a których nieuwzględnienie przez Sąd I Instancji nie zostało wyjaśnione w treści uzasadnienia;
- • sprowadził treść uzasadnienia do podsumowania podstaw prawnych wskazanych w Skardze przez Skarżącego oraz opisu stanu faktycznego, również podążając za treścią Skargi albowiem stan faktyczny sprawy jest bezsporny), ograniczając wywód prawny związany z wyjaśnieniem sprawy do niewiele ponad dwóch stron, przy jednoczesnym zaniechaniu rozważenia zarzutów Skarżącego i wskazaniu jedynie, że: "Z powyższych względów nie mogły być uznane za uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 i art. 46 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej. Nie ma bowiem podstaw aby zarzucać organowi przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny i stronniczy i niezapewniający równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów."
- • nie dokonał wykładni przepisów poprzez zaniechanie przytoczenia jakiejkolwiek analizy (poza przywołaniem treści przepisów) art. 37 ust. 1, bądź art. 43 ust. 1 i 2, czy też art. 46 ust 1 i 3 ustawy wdrożeniowej, która pozwoliłaby zrozumieć, dlaczego zarzuty skarżącego Sąd I instancji uznał za bezzasadne;
- • nie odniósł się do szeregu argumentów przedstawianych przez skarżącego, m.in. nie dokonał badania zasady przejrzystości, rzetelności i spójności;
- • zaniechał prawidłowego wyjaśnienia wniosków, jakie wyprowadził ze stanu faktycznego oraz podstaw prawnych wskazanych w uzasadnieniu, które to wadliwości miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiają kontrole instancyjną Zaskarżonego wyroku oraz uniemożliwiała Skarżącemu ocenę i kontrole toku rozumowania Sądu I instancji, pozbawiając go możliwości polemizowania z dokonana oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy.
B. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 poprzez uznanie za dopuszczalne w zaskarżonym wyroku niedokonanie przez organ wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, z powołaniem na brak możliwości poprawienia wniosku w zakresie kryterium formalnego dopuszczającego nr 17 pn. "Projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, m.in. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej (w tym pomocy de minimis), ochrony środowiska, zamówień publicznych", wskazanego w załączniku nr IV do regulaminu Konkursu (dalej jako: "Regulamin Konkursu") i wynikający z niego brak możliwości skierowania do skarżącego wezwania do poprawy oczywistych omyłek we wniosku, mimo że obowiązek taki wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z którymi Regulamin Konkursu powinien być zgodny, co uniemożliwiło Skarżącemu naniesienie na Wniosek stosownych poprawek, a co należy uznać za naruszenie dobrych praktyk w ocenie wniosków o dofinansowanie, a także naruszenie zasady przejrzystości oraz rzetelności w ocenie wniosków, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
C. naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 poprzez uznanie w zaskarżonym wyroku, iż właściwym było nieuznanie przez organ za oczywistą omyłki polegającej na nieprawidłowym wskazaniu w tabeli XI formularza wniosku rozporządzenia, które stanowiło właściwą podstawę prawną udzielenia pomocy publicznej, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na inwestycje w układy wysokosprawnej kogeneracji oraz na propagowanie energii ze źródeł odnawialnych w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
D. naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej i w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 i 3 poprzez uznanie w zaskarżonym wyroku, iż "nie ma podstaw aby zarzucać organowi przeprowadzenie wyboru projektów do dofinasowania w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny i stronniczy i niezapewniający równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów", przy jednoczesnym zaniechaniu odniesienia się do zarzutu skarżącego zawartego w pkt C) skargi dotyczącego dokonania oceny wniosku w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny oraz pozbawiony uzasadnienia z powodu niewyjaśnienia przesłanek, ze względu na które wniosek został oceniony negatywnie pod względem formalnym, poprzez brak uzasadnienia stanowiska Sądu dotyczącego naruszenia przez organ zasady przejrzystości i rzetelności, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
E. naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez wadliwe uznanie, że "Problem w sprawie sprowadza się do tego, czy opisany wyżej błąd, polegający na wpisaniu we wniosku o przyznanie dofinansowania niewłaściwej podstawy prawnej, tj. niewłaściwego rozporządzenia stanowiącego podstawę przyznania pomocy, można uznać za oczywistą omyłkę", podczas gdy istotą sprawy jest sprzeczna z prawem ocena wniosku dokonana przez organ i zastosowanie do oceny wniosku nieprawidłowego kryterium formalnego (kryterium zgodności z prawem zamiast kryterium spójności informacji między poszczególnymi elementami wniosku lub kryterium uzupełnienia wszystkich wymaganych pól we wniosku) i wadliwe uznanie przez organ, że projekt jest niezgodny z prawem w zakresie udzielenia pomocy publicznej na jego realizację, a przez to nierozpoznanie istoty sprawy, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik postępowania;
F. naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez to, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice zaskarżenia wyznaczone skargą, nie będąc przy tym nimi związany oraz nie zbadał, czy wniosek spełnia kryterium spójności i w konsekwencji nie stwierdził, że błędne podanie we wniosku podstawy prawnej ubiegania się przez skarżącego o przyznanie pomocy publicznej, powinno być oceniane na podstawie kryterium uzupełniającego nr. 3 lub kryterium uzupełniającego nr 9, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik postępowania.
- II. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 62 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono:
A. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 130 rozporządzenia 651/2014 w zw. z § 1 pkt 1 i § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na infrastrukturę energetyczną w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 poprzez jego błędne zastosowanie i dokonanie oceny wniosku oraz działania organu oceniającego wniosek w zakresie udzielonej pomocy publicznej na ich podstawie, podczas gdy właściwą podstawę prawną dla oceny pomocy publicznej udzielanej w ramach projektu objętego Wnioskiem stanowił art. 41 ust. 1 i 5 w zw. z art. 2 pkt 109 rozporządzenia 651/2014 w zw. z § 1 pkt 2 i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na inwestycje w układy wysokosprawnej kogeneracji oraz na propagowanie energii ze źródeł odnawialnych w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020;
B. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 41 ust. 1 i 5 w zw. z art. 2 pkt 109 rozporządzenia 651/2014 w zw. z § 1 pkt 2 i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na inwestycje w układy wysokosprawnej kogeneracji oraz na propagowanie energii ze źródeł odnawialnych w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w realiach niniejszej sprawy ww. przepisy winny stanowić podstawę dokonania oceny zgodności projektu z prawem.
W bardzo szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych w petitum zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Zarząd Województwa Łódzkiego [...] wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Tytułem uwagi wstępnej należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej, związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę wyłącznie w obszarze wytyczonym przez wnoszącego ten środek zaskarżenia. Postawionych skargą kasacyjną zarzutów, sąd kasacyjny uzupełnić ani poprawić nie może i ten pogląd jest w orzecznictwie NSA ugruntowany (patrz: komentarz i orzecznictwo w: J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, 3 wydanie, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015, str. 706).
Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wskazano Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, a więc niejako od początku, lecz ocenia legalność zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest powinność wzięcia pod uwagę z urzędu nieważności postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej i w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej.
W pierwszej kolejności należy bowiem podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy błąd, polegający na wpisaniu we wniosku o przyznanie dofinansowania niewłaściwej podstawy prawnej, tj. niewłaściwego rozporządzenia stanowiącego podstawę przyznania pomocy, można uznać za oczywistą omyłkę.
Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje trafność stanowisku Sądu I instancji, który wyjaśnił przyczyny, dla których nie było możliwe zastosowanie trybu przewidzianego dla uzupełnienia braków wniosku. Za prawidłową należy zaznać oceną WSA, że nie można takiego błędu zakwalifikować jako oczywistej omyłki, ponieważ pojęcie "oczywistej omyłki" nie może odnosić się do kwestii zasadniczych dla treści wniosku o dofinansowanie, objętych kryteriami formalnymi lub merytorycznymi. Chodzi zatem o błędy i omyłki, które widoczne są bez bliższej analizy treści wniosku. Trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że omyłka musi być widoczna na pierwszy rzut oka, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W przypadku jednak tej sprawy dopiero analiza treści wniosku o dofinansowanie oraz wskazanych tam przepisów mogła doprowadzić do ujawnienia błędu. Zasadna jest bowiem konstatacja Sądu I instancji, że ocena, czy pomoc finansowa, o którą ubiegała się skarżąca spółka mieści się w kryteriach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na infrastrukturę energetyczną, czy też reguluje ją rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na inwestycje w układy wysokosprawnej kogeneracji oraz na propagowanie energii ze źródeł odnawialnych wymagała zarówno analizy wniosku o dofinansowanie jak i analizy treści wskazanych aktów prawnych.
Wobec tego zastosowanie procedury uzupełnienia wniosku nie było możliwe i zarzut w tym względzie kierowany do organu jest zarzutem nietrafnym (por. wyrok NSA z 25 lipca 2017, sygn. akt II GSK 1972/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro kryterium formalne określone w pkt 16 wskazywało, iż: "Projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, m.in. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej ochrony środowiska, zamówień publicznych" to, jak trafnie zauważył WSA, w ramach tego kryterium ocenie podlegać miała zgodność projektu z obwiązującymi przepisami krajowym i unijnymi i nie ulega wątpliwości, że projekt nie był zgodny ze wskazanym we wniosku rozporządzeniem, co wobec zerojedynkowego sposobu oceny spełnienia kryterium formalnego dopuszczającego musiało skutkować negatywną oceną formalną. Wbrew zatem twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że uzasadnione jest więc stanowisko organu, iż nie jest możliwe w odniesieniu do tego kryterium zastosowanie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż Regulamin Konkursu w sposób jasny i klarowny dzieli ocenę wniosku na etap oceny formalnej i oceny merytorycznej wskazując w załączniku nr IV kryteria formalne i kryteria merytoryczne i w tym wypadku kryterium formalne dopuszczające z pkt 16 nie mogło być uznane za spełnione biorąc także pod uwagę czytelną i zrozumiałą instrukcję wypełnienia wniosku w zakresie pkt XI wniosku "Pomoc publiczna lub pomoc de minimis". Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść przytoczonych regulacji stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że są one precyzyjne, jednoznaczne i czytelne.
Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak wezwania skarżącej do poprawienia oczywistej omyłki znajdował podstawę w charakterze błędu, który z uwagi na art. 43 ust. 2 ustawy oraz jednoznacznie określone zapisy Regulaminu nie mógł zostać uznany za oczywistą omyłkę podlegającą korekcie.
Nie ma wątpliwości, że uzupełnienie wniosku, czy poprawienie "oczywistej omyłki" nie może zmieniać czy uzupełniać treści merytorycznych wniosku. Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, wezwanie do poprawienia takiego braku byłoby sprzeczne z ideą konkursu, który w założeniu na etapie oceny formalnej ma premiować wnioski najlepiej sporządzone. Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał zatem zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć regulacji art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści przywołanego przepisu wynika jednoznacznie, że ma on zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi - podstawą do jego zastosowania jest bowiem stwierdzenie przez sąd, że nie tylko akt lub czynność bezpośrednio do sądu zaskarżone, ale także akt lub czynność poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1678/11, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w rozpatrywanej sprawę Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.
Stawiając ten zarzut kasator nie dostrzega istoty regulacji zawartej w przytoczonym przepisie, sprowadzającej się do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy. Kasator związków takich nie wykazał i także z tego powodu zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. powiązano kilkukrotnie z zarzutem obrazy art. 134 § 1 p.p.s.a. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony.
W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 Ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie Skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji rozpoznającego sprawę było stwierdzenie naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, art. 37 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej, art. 48 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 130 rozporządzenia 651/2014 w zw. z § 1 pkt 1 i § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na infrastrukturę energetyczną w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020, art. 41 ust. 1 i 5 w zw. z art. 2 pkt 109 rozporządzenia 651/2014 w zw. z § 1 pkt 2 i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na inwestycje w układy wysokosprawnej kogeneracji oraz na propagowanie energii ze źródeł odnawialnych w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014 -2020.
W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu.
Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, który kasator połączył z zarzutem naruszenia art. 135 p.p.s.a i art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) oraz art. 64 ustawy wdrożeniowej należy zwrócić uwagę, iż powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 p.p.s.a. jest przepisem, który zawiera wyłącznie legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej, ma charakter ogólnoustrojowy. Wskazany wyżej przepis określa zakres regulacji, o której mowa w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i może być naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3340/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1275/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd pierwszej instancji nie mógł też naruszyć przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., który określa katalog spraw objętych właściwością sądu administracyjnego, czego skarga kasacyjna nie podważyła w odniesieniu do omawianej sprawy. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy i kompetencyjny. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli i uznał że nie ma zastosowania środek określony w ustawie szczególnej - art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej. Przepisy te mogłyby być zatem naruszone jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności określone w art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepisy art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie stanowią bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.
W zawiązku z powyższym nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 130 rozporządzenia 651/2014 w zw. z § 1 pkt 1 i § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na infrastrukturę energetyczną w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 poprzez jego błędne zastosowanie i dokonanie oceny Wniosku oraz działania Organu oceniającego Wniosek w zakresie udzielonej pomocy publicznej na ich podstawie, podczas gdy właściwą podstawę prawną dla oceny pomocy publicznej udzielanej w ramach projektu objętego Wnioskiem stanowił art. 41 ust. 1 i 5 w zw. z art. 2 pkt 109 Rozporządzenia 651/2014 w zw. z § 1 pkt 2 i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na inwestycje w układy wysokosprawnej kogeneracji oraz na propagowanie energii ze źródeł odnawialnych w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 oraz art. 41 ust. 1 i 5 w zw. z art. 2 pkt 109 Rozporządzenia 651/2014 w zw. z § 1 pkt 2 i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na inwestycje w układy wysokosprawnej kogeneracji oraz na propagowanie energii ze źródeł odnawialnych w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie.
W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu terminowego sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego reprezentującego Zarząd Województwa Łódzkiego już na etapie postępowania prowadzonego przed Sądem I instancji. Organowi zasądzono koszty w wysokości 50 % stawki minimalnej - 480 zł, co dało kwotę 240 zł.