Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Lu 63/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. M. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.(dalej: SKO) z (...) grudnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem SKO, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z (...) listopada 2016 r. – wydanego na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) – w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej z (...) października 2016 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego, seria CW, wystawionego przez Straż Miejską Miasta Lublina (...) lutego 2014 r.
SKO wyjaśniało, że intencja skarżącej nie budziła wątpliwości, gdyż wyraźnie żądała wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego w oznaczonej wyżej sprawie. W związku z tym SKO przypomniało, że sprawa umorzenia należności z tytułu ww. mandatu była przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją SKO z (...) września 2014 r. o odmowie zastosowania ulgi. Tym samym nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z żądaniem skarżącej w celu ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy bez zmiany stanu prawnego i faktycznego. Z tego względu SKO przyjęło, że w sprawie została spełniona jedna z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 61a § 1 k.p.a., gdyż w sprawie wydano już decyzję administracyjną w tym samym przedmiocie, zaś po jej doręczeniu organy oraz strony są nimi związani (art. 110 k.p.a.). SKO wskazało nadto, że należność z tytułu otrzymanego mandatu została już uiszczona. Tym samym ewentualnie wszczęte postępowanie w tej sprawie – po uregulowaniu należności z tytułu mandatu – byłoby bezprzedmiotowe i podlegałoby umorzeniu.
WSA w Lublinie wyrokiem z 9 maja 2017 r. oddalił skargę na postanowienie SKO.
Sąd przypomniał, że grzywna wynikająca ze wskazanego mandatu karnego została wyegzekwowana od skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego 20 maja i 9 czerwca 2015 r. Ponadto podkreślił, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje kwestia zasadności nałożenia na skarżącą mandatu karnego i w związku z tym w tej kwestii sąd administracyjny nie może rozstrzygać.
Następnie Sąd wyjaśnił, że do należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej: o.p.). Zgodnie z powołanym przepisem – organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.
Na podstawie zaś art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) – organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Postępowanie w sprawie tych należności normowane jest zaś przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Prezydent mógł, w trybie art. 61a § 1 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie mogło być wszczęte.
Sąd zauważył, że dopuszczalność wszczęcia postępowania na żądanie strony, zawarte we wniosku o umorzenie należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego, powinna być oceniana z odpowiednim zastosowaniem art. 67a § 1 o.p.
Sąd przypomniał, że SKO podało dwa powody odmowy wszczęcia postępowania, tj.: sprawa umorzenia spornej należności została już rozstrzygnięcia decyzją ostateczną oraz należność z tytułu mandatu została już uiszczona.
Sąd nie zgodził się z argumentacją SKO co do pierwszej z przyczyn odmowy wszczęcia postępowania. Biorąc bowiem pod uwagę przesłanki uzasadniające umorzenie należności publiczno-prawnej, określone w art. 67a § 1 o.p., czyli interes publiczny oraz ważny interes podatnika, które trzeba oceniać z punktu widzenia aktualnej na dzień orzekania sytuacji wnioskodawcy, należy przyjąć, iż dopóki istnieje należność, dopóty mogą być składane wnioski o jej umorzenie. Złożony nowy wniosek powoduje, że powstaje nowa sprawa, którą należy rozpatrzyć.
Sąd w pełni podzielił natomiast stanowisko SKO, że za odmową wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia przedmiotowej należności przemawia fakt, iż należność ta już nie istnieje. Z odpowiedniego zastosowania do należności publiczno-prawnej art. 67a o.p. wynika bowiem, że żądanie umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym można zasadnie zgłosić wtedy, gdy należność ta istnieje. Oznacza to, że przed datą złożenia wniosku o umorzenie nie może dojść do wygaśnięcia zobowiązania np. ze względu na uiszczenie należności. W takiej sytuacji wniosek o umorzenie jest bezprzedmiotowy. W sprawie nie ma wątpliwości, że należność z tytułu grzywny nałożonej na skarżącą mandatem karnym z (...) lutego 2014 r., w chwili składania wniosku o umorzenie (...) października 2016 r.) już nie istniała, gdyż została wyegzekwowana w maju i czerwcu 2015 r.
Z podanych względów Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej – pełnomocnik skarżącej z urzędu – zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz przyznanie radcy prawnemu D. G. wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która dotychczas nie została opłacona ani w całości, ani w części.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne oznaczenie granic i przedmiotu sprawy tj. brak rozpoznania skargi poza granice jej zarzutów i wniosków oraz brak dokonania merytorycznego rozważenia czy skarżąca nie mieści się w kręgu pomiotów, któremu przysługuje wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ zgodnie z jej wnioskiem;
- 2. art. 3 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo niezastosowania przez organy administracji powołanych wyżej przepisów postępowania i niedostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca żąda wszczęcia ogólnego (orzeczniczego) postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy żądała wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu;
- 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., a w konsekwencji zarzutu braku rozpatrzenia sprawy co do meritum, wobec pominięcia istotnych okoliczności sprawy.
SKO nie skorzystało z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest przypomnienie, czego dotyczy rozpoznawana sprawa, ponieważ postawione przez kasatora zarzuty i argumentacja przytoczona na ich uzasadnienie nie odnosi się do istoty wywodów przedstawionych przez Sąd I instancji.
Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej na skarżącą w drodze mandatu, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ w chwili złożenia wniosku o umorzeniu należności grzywna została już uiszczona. Sąd podkreślił, że treść przepisu art. 67a o.p. pozwala na prowadzenie postępowania w sprawie umorzenia należności publiczno-prawnej, jaką jest grzywna, gdy należność ta istnieje. Oznacza to, że przed datą złożenia wniosku o umorzenie nie może dojść do wygaśnięcia zobowiązania, ponieważ w takiej sytuacji wniosek o umorzenie jest bezprzedmiotowy, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie takiej oceny. Trudno w zasadzie polemizować z zarzutami skargi kasacyjnej, które odwołują się – jak już zaznaczono – do twierdzeń, które nie znajdują odzwierciedlenie zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak i treści postanowienia SKO.
Po pierwsze – odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. punkt 1 petitum skargi kasacyjnej – ani Sąd I instancji, ani organy nie podważały tego czy skarżąca należy do podmiotów, któremu przysługuje wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ zgodnie z jej wnioskiem. Tak jak wskazano wyżej, wyłączną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu grzywny był fakt jej uiszczenia przed złożeniem wniosku. Była to więc przesłanka przedmiotowa a nie podmiotowa, jak wywodzi kasator.
Dodać należy, że już samo oparcie tak skonstruowanego zarzutu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. jest nieprawidłowe, przede wszystkim dlatego, że nie wykazuje on uchwytnego związku z treścią tego przepisu. Dla przypomnienia, przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (tu – postanowienia) nawet wówczas, gdy zarzut ten nie został podniesiony w skardze (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Wówczas jednak podnosząc w skardze kasacyjnej naruszenie tego przepisu niezbędne jest wskazanie konkretnych przepisów, które nie były wprawdzie wymienione w skardze do sądu pierwszej instancji, ale które zostały naruszone przez organy, czego Sąd ten z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie dostrzegł. W analizowanym zarzucie kasator przepisów takich nie wymienił.
W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenia art. 3 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo niezastosowania przez organy powołanych przepisów i niedostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca żąda wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy żądała wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu.
Jest to zarzut całkowicie chybiony.
Jeszcze raz podkreślić należy, że zarówno dla organów i Sądu I instancji – wbrew twierdzeniom kasatora – nie ulegało wątpliwości, że wniosek skarżącej dotyczy umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu, a nie innego "ogólnego" postępowania. Tak jak wskazano na wstępie uzasadnienia, wszczęcie tego postępowania uniemożliwiło odpadnięcie przesłanki przedmiotowej tj. istnienia nieuiszczonej należności z tytułu nałożonej grzywny. Do tego jednak kasator w ogóle się odnosi, co więcej nie formułuje zarzutów wobec podstaw wydania postanowienia SKO i rozważań Sądu I instancji tj. przepisów art. 61a § 1 k.p.a. i art. 67a o.p. W sprawie nie było zaś wątpliwości, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu – art. 61 § 1 k.p.a.
Wobec powyższego oddalenie skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a., wobec braku stwierdzenia istotnych naruszeń przepisów postępowania o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., było prawidłowe. Oznacza to, że wykona przez Sąd I instancji kontrola administracji publicznej wypełniła zadania o jakich mowa w art. 3 p.p.s.a.
Wobec powyższych uwag także i zarzut sformułowany w puncie 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. tj. braku rozpatrzenia sprawy co do meritum, wobec pominięcia istotnych okoliczności sprawy, jest chybiony. Tym bardziej, że kasator nie wykazuje, jakich to istotnych okoliczności sprawy nie wzięto pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, ponieważ w tej materii właściwy jest WSA.