Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 27 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1514/11 po rozpoznaniu skargi R. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 18 maja 2011 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z 29 marca 2011 r. nr[..].
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w K., po rozpoznaniu wniosku R. R. z 16 maja 2006 r., decyzją z 14 kwietnia 2009 r. przyznał wnioskodawcy płatność ONW na rok 2006 w łącznej wysokości 9.674,95 zł.
Pismem z 18 lutego 2011 r. zawiadomiono pełnomocnika wnioskodawcy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krotoszynie z 14 kwietnia 2009 r.
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału ARiMR decyzją z 9 marca 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z 14 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu organ podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR rozpoznający wniosek o płatność ONW na rok 2006 w chwili rozstrzygania nie był już władny do wydania decyzji o charakterze merytorycznym. Zdaniem Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, postępowanie wszczęte wnioskiem z 16 maja 2006 r. należało umorzyć na podstawie art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z 28 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), gdyż upłynął określony w tym przepisie termin – tj. 30 czerwca 2008 r.- do wydania decyzji o charakterze merytorycznym.
R. R. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym podniósł między innymi, że nie miał żadnego wpływu na termin rozpatrzenia jego wniosku.
Prezes ARiMR decyzją z 18 maja 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Organ podał, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, płatność z tytułu ONW jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do 30 czerwca 2008 r. Prezes ARiMR stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał R. R. w dniu 14 kwietnia 2009 r. płatność ONW na rok 2006 pomimo tego, że art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie zezwalał na wydanie decyzji administracyjnej przyznającej płatność po 30 czerwca 2008 r. Organ uznał za nie mającą znaczenia w sprawie podnoszoną przez skarżącego okoliczność rozpoznawania jego wniosku w ciągu 2 lat i 11 miesięcy, bowiem nie zmienia to faktu załatwienia sprawy po 30 czerwca 2008 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę podkreślił, że zasadniczym problemem prawnym w sprawie jest odpowiedź na pytanie: czy wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) po upływie terminu określonego w przepisie art. 5 ust 3 a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, argumentacja przedstawiana przez organy obu instancji w tym przedmiocie nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd przypomniał, że w ocenie organów rozpoznających sprawę decyzja z 14 kwietnia 2009 r. przyznająca skarżącemu płatność ONW została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 3 a ustawy o wspieraniu rozwoju, a tym samym należało stwierdzić jej nieważność. Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Zdaniem organu przyznanie wnioskodawcy płatności z tytułu ONW na rok 2006 możliwe było jedynie do dnia 30 czerwca 2008 r., bowiem tą właśnie datę, jako granicę terminu rozpoznawania wniosków określono w dyspozycji przepisu art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Bez znaczenia pozostają tutaj, w ocenie organów, okoliczności zachowania przez skarżącego wszystkich ustawowych przesłanek do przyznania wnioskowanej płatność ONW (poza kwestionowanym terminem rozpoznania wniosku) oraz fakt niezawinionej przez skarżącego przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie przyznania tej płatności.
W ocenie WSA, analizę trafności wydanych w sprawie rozstrzygnięć należy odnieść do całokształtu okoliczności towarzyszących rozstrzygnięciu wniosku dotyczącego płatności ONW za rok 2006, w szczególności do wydania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. w efekcie przewlekle przeprowadzonego postępowania z rażącym naruszeniem zasady szybkości postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie sposób uznać, że skutek prawny obowiązujących w omawianym zakresie regulacji, (graniczna data na wydanie rozstrzygnięcia 30 czerwca 2008 r.), stanowić może o rażącym naruszeniu prawa w przypadku jego przekroczenia na skutek rażącej opieszałości organu.
Sąd podkreślił, że skarżący wykonał wszystkie czynności oraz spełnił wszystkie wymagane na dzień złożenia wniosku przesłanki do przyznania płatności ONW na rok 2006. Obciążanie skarżącego daleko idącymi konsekwencjami działania organów stanowi o naruszeniu zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz naruszeniu zasady praworządności. WSA uznał, że co prawda w sprawie dotyczącej przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2006 doszło do naruszenia przepisu art. 5 ust 3 a u powołanej stawy jednakże naruszenie to nie było rażące w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie uzasadniało stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 kwietnia 2009 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikające z nich zasady konstytucyjne.
Sąd stwierdził, że w literaturze i orzecznictwie dominuje wykładnia funkcjonalna art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która przyniosła ze sobą nowoczesne rozumienie prawa regulującego działanie administracji publicznej i jej stosunki z jednostką – obywatelem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu ma miejsce wówczas, gdy decyzja nie tylko narusza ale jednocześnie, gdy skutki, które ona wywołuje, nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy równie ważne przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. Zdaniem Sądu przy założeniu, że decyzja przyznająca płatność została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 5 ust 3a cytowanej ustawy i z tego powodu narusza prawo, nie można uznać, że obraża ona porządek prawny na tyle, by ją zakwalifikować jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa.
Nie wystarczy bowiem jakiekolwiek naruszenie prawa, lecz konieczne jest stwierdzenie, wykazanie i uzasadnienie, iż miało ono charakter rażący. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności ONW na rok 2006 godzi w zasadę zaufania do organów państwa. Sąd podkreślił, że każdemu rolnikowi, który prowadził w 2006 roku gospodarstwo rolne na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przy spełnieniu określonych w przepisach warunków, przysługiwała płatność z tytułu wspierania tej działalności. Opieszałość w wydaniu stosownej decyzji sprawiła, że skarżący dotychczas nie otrzymał należnych mu kwot płatności, co jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej płatność i wstrzymanie jej wykonania pozbawiło potencjalnego beneficjenta prawa domagania się wypłaty i "doprowadziło do sytuacji, w której ekonomiczny ciężar za zaniedbania organów przerzuca się na obywatela".
Sąd pierwszej instancji zauważył, że z rażącym naruszeniem prawa do czynienia ma się wówczas, gdy w przestrzeni publiczno-prawnej powstają nieodwracalne "złe" skutki, a w rozpoznawanej sprawie ich nie ma. Decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa to taka, która rodzi ewidentne bezprawie, którego w żadnym razie nie można usprawiedliwiać i tolerować. Bezsprzecznie wydana decyzja, która przyznaje rolnikowi słusznie należne mu wsparcie w postaci płatności nie rodzi bezprawia. WSA podniósł, że orzecznictwie wyrażono pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że rażące niedbalstwo i naruszenie prawa proceduralnego przez organ państwa mają wartość większą niż pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej, lecz obiektywnie słusznej decyzji.
Sąd stwierdził, że decyzja przyznająca płatność nie rodzi żadnych negatywnych skutków dla strony. Natomiast decyzja stwierdzająca nieważność decyzji przyznającej płatność i utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa ARiMR godzą w podstawowe prawa obywatelskie strony i naruszają gwarancje praworządnego państwa. W konkluzji Sąd uznał, że waga naruszonej normy i rodzaj nieprawidłowości oraz skutki tego naruszenia nie dawały podstaw do stosowania art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji naruszają oczywiście ważny interes strony działającej w zaufaniu do organów państwa prawa.
Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżący organ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej p.p.s.a.) zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA, że data wydania decyzji administracyjnej ma wpływ na ocenę charakteru naruszenia prawa, a upływ określonego terminu powoduje, że naruszenie prawa dokonane decyzją administracyjną zmienia swój charakter z rażącego na zwykłe.
- - art. 4 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady przejścia do systemu rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. UE. L Nr 243, poz.
- 60) poprzez niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu Prezes ARiMR podniósł między innymi, że wydanie decyzji przyznającej płatność ONW po terminie określonym w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich tj. po 30 czerwca 2008 r. stanowi rażące naruszenie prawa o charakterze oczywistym i nie budzącym wątpliwości, które pozostaje w sprzeczności z treścią powyższego przepisu. Zarówno decyzja przyznająca płatność ONW jak i decyzja odmawiająca przyznania takiej płatności wydana po 30 czerwca 2008 r., czyli po wyczerpaniu limitu środków, jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Wyczerpanie limitu środków wywiera taki skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co w konsekwencji powoduje bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę stanął na stanowisku, że wymóg ochrony konstytucyjnych praw jednostki, wobec której organy działały rażąco i opieszale, stoi ponad koniecznością eliminowania z obrotu prawnego decyzji naruszającej prawo. Innymi słowy nie można uznać, że decyzja rażąco narusza prawo, nawet wówczas gdy jest ona niewątpliwie sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, jeżeli to naruszenie zostało zawinione przez organ. W okolicznościach konkretnej sprawy stwierdzeniu nieważności decyzji sprzeciwia się to, że naruszenie terminu do jej wydania zostało spowodowane opieszałym działaniem organu, który rozpatrywał sprawę 2 lata i 11 miesięcy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska z następujących przyczyn:
W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że wydanie decyzji przyznającej płatność ONW nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, tj. po 30 czerwca 2008 r. Treść powołanego przepisu jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W związku z tym stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wydania decyzji o przyznaniu płatności ONW, wbrew oczywistemu zakazowi takiego działania po dniu 30 czerwca 2008 r. Zachodzi zatem przypadek niewątpliwego naruszenia prawa materialnego, którego treść nie budzi wątpliwości. Tego rodzaju naruszenia z reguły są kwalifikowane jako "rażące". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest to jednak przypadek "rażącego naruszenia prawa", gdyż decyzja chociaż wadliwa jest obiektywnie słuszna, a naruszenie terminu do wydania decyzji przewidzianego przez ustawodawcę było wynikiem opieszałego działania organu.
WSA stwierdził, że nie można zaakceptować sytuacji, w której konsekwencje nieprawidłowego działania organu obciążają wyłącznie obywatela. W związku z tak sformułowanym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy zauważyć, że o tym czy w konkretnym przypadku doszło do rażącego naruszenie prawa decydują wady samej decyzji. Decyzja o przyznaniu płatności, kontrolowana w trybie nadzwyczajnym, jest niewątpliwie dotknięta wadą kwalifikowaną, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie zachodzą żadne okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę tej oceny.
Nie można bowiem uznać, że okoliczności towarzyszące wydaniu wadliwej decyzji mogą mieć wpływ na ocenę wagi naruszeń, których dopuścił się organ. Nie sposób zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w konkretnej sprawie dopuszczalne jest relatywizowanie kwalifikowanej wady decyzji, z uwagi na przyczynę naruszenia terminu do jej wydania.
W sprawie jest niewątpliwe, że organ wyjątkowo długo i w sposób nieuzasadniony zwlekał z wydaniem decyzji o przyznaniu płatności ONW na rok 2006. Naruszenie zasady ogólnej szybkości postępowania nie może być jednak okolicznością wyłączającą możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tkwiącej w niej wady kwalifikowanej. Gdyby przyjąć koncepcję Sądu pierwszej decyzji należałoby uznać, że uchybienia natury procesowej, w tym przypadku rozpatrzenie sprawy z naruszeniem terminu jej załatwienia, może mieć istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa materialnego, a w konsekwencji wyeliminowania niewątpliwie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. W skardze kasacyjnej słusznie zauważono, że uchybienia procesowe organu nie mogą sanować, naruszenia przez ten organ prawa materialnego. Innymi słowy nie można zgodzić się z poglądem, że zawinione przez organ uchybienie zasadzie szybkości postępowania administracyjnego "znosi" kwalifikowane naruszenie prawa materialnego, a w efekcie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności decyzji.
Do tego w istocie sprowadza się stanowisko Sądu pierwszej instancji, który nie kwestionował wydania decyzji z 14 kwietnia 2009 r., wbrew oczywistemu unormowaniu wynikającemu z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ale uznał, że do wydania decyzji po terminie określonym w powołanym przepisie doszło z zawinionych przyczyn leżących po stronie organu, a to powoduje, że naruszenia prawa materialnego nie można ocenić jako "rażącego".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie jest niewątpliwe, że doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o przyznaniu płatności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Znaczny upływ czasu między złożeniem przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2006 a wydaniem decyzji w tym przedmiocie, nie może mieć decydującego znaczenia w sprawie. Niewątpliwie naganne postępowanie organu właściwego do wydania decyzji o przyznaniu płatności ONW, nie może uzasadniać twierdzenia, że ewidentna wada decyzji wydanej przez ten organ nie stanowi podstawy stwierdzenia jej nieważności.
Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji decyzja z 14 kwietnia 2009 r. nie jest prawidłowa, gdyż została podjęta po upływie ustawowego terminu do jej wydania, który niewątpliwie ma charakter terminu materialnego. W dacie wydania decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru, jedynym dopuszczalnym sposobem załatwienia sprawy było umorzenie postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie istnieją powody, które przemawiałyby za utrzymaniem w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną.
Podnoszone przez Sąd pierwszej instancji argumenty na rzecz odstąpienia od stwierdzenia nieważności decyzji z 14 kwietnia 2009 r. tracą na znaczeniu, gdy się uwzględni, że decyzja byłaby niewykonalna, a płatność nie mogłaby być zrealizowana z uwagi na termin kwalifikowalności, określony w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady przejścia do systemu rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005, zindywidualizowany w odniesieniu do płatności ONW decyzją Komisji z 6 września 2004 r., C(2004)3373, na dzień 31 grudnia 2008 r. W związku z tym nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z 14 kwietnia 2009 r. jest słuszne z punktu widzenia ochrony praw skarżącego, gdyż decyzja ta nie mogłaby stanowić podstawy realizacji płatności nią przyznanej.
Z powołanych aktów prawa unijnego wynika wprost, że po dniu 31 grudnia 2008 r. nie było możliwe dokonywanie płatności ONW, zatem udzielona przez Sąd pierwszej instancji ochrona praw skarżącego, w istocie nie mogła być skuteczna.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zachodzi zaś jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny z podanych wyżej powodów uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji zostały wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z 14 kwietnia 2009 r. z powodu rażącego naruszenia art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich było w pełni uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze szczególne okoliczności sprawy, uznał za konieczne odstąpienie od obciążania skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego całości (art. 207 § 2 p.p.s.a.).