Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2332/16 uchylił decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar (dalej: organ lub Prezes GUM) z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia J. C. uprawnień do wykonywania sprawdzeń tachografów cyfrowych.
Sąd I instancji wydał wyrok w oparciu o ustalony następujący stan sprawy:
Organ ustalił, że J. C., pracownik R. G., posługiwał się kartą warsztatową umożliwiającą wykonywania sprawdzeń tachografów cyfrowych poza miejscem świadczenia usług określonym w zezwoleniu dla jego pracodawcy. Miało to miejsce [...] września 2011 r. w serwisie V. w S. przy ul.. P. [...], gdzie J. C. dokonał sprawdzenia tachografu w samochodzie ciężarowym przy użyciu swojej karty warsztatowej.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J. C. zarzucił w szczególności naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 8 w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu, w obrębie którego uprawniony technik warsztatu może wykonywać czynności objęte zezwoleniem, jest tylko i wyłącznie miejsce znajdujące się pod adresem wskazanym w zezwoleniu udzielonym dla danego zakładu. Postawił też zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez ustalenia, że miejscem świadczenia usług określonym w zezwoleniu nr [...] z [...] stycznia 2014 r. wydanym dla J. C. jest wyłącznie część warsztatu pracodawcy strony (M. Firma Handlowo-Uslugowa F.U.H. "M." prowadzona przez R. G.) położona przy ul. S. [...].[...] -[...] S., podczas gdy w skład warsztatu tegoż pracodawcy jako jeden z funkcjonalnie koniecznych elementów - wchodzi również baza drogowa położona przy ul. P. [...] w S.;
Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Prezes Głównego Urzędu Miar orzekł o utrzymaniu w mocy swej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie wymagań niezbędnych do prowadzenia warsztatu w zakresie napraw, instalacji lub sprawdzania tachografów cyfrowych oraz zakresu i sposobu dokumentowania czynności przy wykonywaniu tych usług wynika wprost, że baza drogowa wchodzi w skład stanowiska pomiarowego, służącego do wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdu "w". W sytuacji, gdy wytyczenie bazy drogowej bezpośrednio w miejscu prowadzenia działalności jest niemożliwe (na przykład z uwagi na brak możliwości manewrowania pojazdem), przepisy przewidują możliwość wytyczania baz w pewnej odległości od miejsca prowadzenia działalności. Baza powinna być usytuowana na obszarze gminy, na której terenie znajduje się miejsce świadczenia usług lub w odległości nie większej niż 10 km od tego miejsca.
Wobec tego zdaniem organu baza drogowa nie jest miejscem świadczenia usług, lecz stanowiskiem pomiarowym służącym jedynie do wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdu "w". Tym samym baza drogowa nie służy do wykonywania całości czynności wchodzących w zakres sprawdzenia tachografu, a w szczególności na bazie drogowej nie powinna mieć miejsca kalibracja tachografu cyfrowego, zdefiniowana w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. L 60/1 z 28.2.2014, dalej: rozporządzenie 165/2014).
Organ uznał, że zgodnie z art. 16 ust. 8 ustawy o systemie tachografów cyfrowych posługiwania się przez technika warsztatu kartą warsztatową niezgodnie z zakresem lub poza miejscem świadczenia usług określonym w zezwoleniu stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień dla technika warsztatu.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. C. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na dokonaniu błędnej wykładni przepisu art. 16 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz.U. 2015 poz. 1893, dalej: ustc) poprzez bezpodstawne zawężenie zakresu znaczeniowego pojęcia miejsce świadczenia usług i w konsekwencji pozbawienie technika warsztatu uprawnień w sytuacji, gdy nie wykraczał on poza prawem określone granice wykonywania czynności sprawdzających wobec tachografów cyfrowych.
Podnosił też, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie wymagań niezbędnych do prowadzenia warsztatu w zakresie napraw, instalacji lub sprawdzania tachografów cyfrowych oraz zakresu i sposobu dokumentowania czynności przy wykonywaniu tych usług (Dz. U. z 2006 r. Nr 73, poz. 511, zwane dalej rozporządzeniem MG), jeżeli w skład stanowiska pomiarowego do wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdów wchodzi baza drogowa (odcinek drogi z umieszczonymi na jej poboczu wskazami odpowiadającymi wartości zerowej i określonej odległości do wartości zerowej), to powinna być ona usytuowana na obszarze gminy, na której terenie znajduje się miejsce świadczenia usług lub w odległości nie większej niż 10 kilometrów od tego miejsca. Baza drogowa R. G. spełniała trzeci z tych alternatywnych wymogów. Twierdził, że skoro baza drogowa wchodzi w skład stanowiska pomiarowego, a stanowisko pomiarowe jest wyposażeniem technicznym warsztatu (położonego przy ul. S. [...] w S.), to użycie karty warsztatowej przez technika warsztatu na wyposażeniu technicznym tegoż warsztatu (w rozważanym przypadku usytuowanym przy ul. P. [...] w S., a nie bezpośrednio przy ul. S. [...] w S.) nie może nosić znamion posługiwania się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług określonym w zezwoleniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzje oraz decyzją ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz.718 ze zm., dalej: ppsa). Uzasadniając wyrok wskazał, że istotą sporu jest to, czy na gruncie art. 16 ust. 8 ustc stanowisko pomiarowe z bazą drogową, jest miejscem przeznaczonym wyłącznie do ustalania współczynnika charakterystycznego stanowiącego element czynności mających na celu sprawdzenie tachografów cyfrowych pojazdu, czy też jak jest częścią warsztatu i dopuszczalne jest tam dokonywanie wszelkich czynności związanych ze sprawdzaniem i kalibracją tachografu.
Sąd I instancji dokonał wykładni prawa materialnego z uwzględnieniem rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1360/2002. Zauważył, że w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85, w art. 12 ust. 1 – 5 określono, że wszelkie czynności związane z instalowaniem i naprawą, wprowadzaniem elektronicznych danych zabezpieczających, usuwaniem plomb tachografów może wykonywać jedynie uprawniony przez państwa członkowskie instalator lub warsztat. Czynności te wykonywane są przy użyciu warsztatowej karty do tachografów tzw. karty warsztatowej identyfikującej posiadacza karty i umożliwiającej testowanie, kalibrację i wczytywanie danych do urządzenia rejestrującego. Uprawnienie do wykonywania takich czynności na gruncie prawa krajowego znajduje podstawę w art. 6 ust. 1 i 2 ustc i określone jest jako zezwolenie na prowadzenie warsztatu wydawane przez Prezesa GUM na czas nieokreślony.
Co istotne, w zezwoleniu wskazuje się m.in. miejsce świadczenia usług. Zidentyfikowane w zezwoleniu miejsce świadczenia usług jest wynikiem aprobaty organu dla wskazanych, stosownie do art. 6 ust. 3 pkt 4 ustc przez wnioskujący o zezwolenie podmiot: lokalu użytkowego i miejsc parkingowych przeznaczonych do czynności objętych zezwoleniem. Przepisy te nie definiują przy tym samego pojęcia warsztatu.
Sąd I instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2016r. sygn. akt VI SA/Wa 1421/16 w sprawie ze skargi R. G. (właściciela warsztatu, w którym pracował J. C.) uznał, że baza drogowa, o której mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia MG współtworzy warsztat, składając się na ogół warunków warsztatowo-technicznych umożliwiających wykonywanie działalności instalacji i sprawdzania tachografów co nakazuje art. 6 ust. 5 pkt 2 u.s.t.c. J. C. wykonał czynności sprawdzające z wykorzystaniem karty warsztatowej poza miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu, jednakże uczynił to na zgłoszonym organowi i zalegalizowanym stanowisku pomiarowym, będąc dodatkowo przekonany, iż jak to zapisano w wystawionym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w S. świadectwie wzorcowania, baza jest przeznaczona do sprawdzania tachografów pojazdów samochodowych.
W ocenie Sądu I instancji rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu, polegające na posługiwaniu się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług, o czym mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustc, winno być oceniane przez pryzmat wszystkich, stwierdzonych okoliczności danej sprawy i w kontekście celu regulacji, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa transportu drogowego i kontroli działalności z tym związanej. Posłużenie się przez J. C. w dniu [...] września 2011 r. kartą warsztatową w bazie drogowej, gdzie dokonał pełnego sprawdzenia tachografu cyfrowego w pojeździe ciężarowym nie uzasadniało cofnięcia skarżącemu uprawnień.
Sąd I instancji zwrócił też organowi uwagę, że ten nie odniósł się do kwestii podnoszonej przez stronę skarżącą a dotyczącej specyfiki tachografów cyfrowych, które po pierwsze, dla czynności sprawdzających nie wymagają – w odróżnieniu od analogowych – demontażu, a po drugie, które po zbadaniu współczynnika charakterystycznego pojazdu, powinny być dalej sprawdzane w tych samych warunkach dla zachowania uzyskanych wskazań.
Prezes Głównego Urzędu Miar wniósł skargę kasacyjną na omówiony wyrok, zaskarżając go w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego:
- 1) poprzez błędną wykładnię § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 kwietnia 2006 r. i przyjęcie, że na bazie drogowej mogą być wykonywane wszystkie czynności sprawdzające z wykorzystaniem karty warsztatowej, podczas, gdy z przepisu tego wynika, że baza drogowa jest wyłącznie elementem stanowiska pomiarowego do wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdu, a więc poza wyznaczeniem współczynnika "w" nie mogą być na niej wykonywane inne czynności w zakresie napraw, instalacji lub sprawdzania tachografów cyfrowych;
- 2) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 13 ust. 2 pkt 3 ustc, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu pomimo, iż nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie, co spowodowało, że wykonanie przez stronę sprawdzenia tachografu cyfrowego poza miejsce świadczenia usług określonym w zezwoleniu na prowadzenie warsztatu zostało ocenione przez Sąd w kontekście rażącego naruszenia warunków prowadzenia warsztatu, o którym mowa w tym przepisie, i uznane za nieuzasadniające cofnięcia uprawnień technika warsztatu;
- 3) poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 8 ustc i przyjęcie, że organ w przypadku stwierdzenia posługiwania się przez technika warsztatu kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu na prowadzenie warsztatu może nie zastosować sankcji w postaci cofnięcia uprawnienia technika warsztatu, podczas, gdy przepis ten obliguje Prezesa GUM do cofnięcia, w drodze decyzji, uprawnienia dla technika warsztatu i nie pozostawia Prezesowi GUM żadnej swobody w zakresie sankcji stosowanej wobec technika warsztatu w przypadku stwierdzenia posługiwania się przez niego kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług określonym w zezwoleniu.
Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor szczegółowo opisał sposób sprawdzenia tachografu cyfrowego, w tym przy wykorzystaniu bazy drogowej w rozumieniu § 4 ust. 2 rozporządzenia MG. Wykonanie wszystkich czynności sprawdzenia wymaga użycia całości wyposażenia warsztatu, które - co do zasady - znajduje się w miejscu prowadzenia działalności określonym w zezwoleniu, a nie w miejscu wyznaczonym jako baza drogowa. Czynności sprawdzenia wymagają także wielu prac koniecznych do wykonania przy zaparkowanym pojeździe. Mając na uwadze bezpieczeństwo w ruchu drogowym, czynności sprawdzające powinny być wykonywane w miejscu bezpiecznym, tj. miejscu do tego przeznaczonym, czyli na miejscach parkingowych lub kanałach i najazdach. Przyjęcie możliwości przeprowadzenia całości czynności sprawdzenia na bazie drogowej skutkuje podważeniem dotychczas funkcjonującego systemu sprawdzania tachografów cyfrowych, który w założeniu ma na celu dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, nie zaś jego utrudnianie poprzez prowadzenia sprawdzenia na jezdni drogi, gdzie wyznaczona jest baza drogowa i gdzie przeprowadzono wyznaczenie współczynnika "w", co może stwarzać zagrożenia dla osób wykonujących czynności sprawdzające lub przy tym obecnych oraz innych uczestników ruchu.
W ocenie skarżącego kasacyjnie przyjęcie przez Sąd I instancji, że wszystkie czynności sprawdzenia można wykonać w miejscu wytyczenia bazy drogowej skutkuje uznaniem, że umieszczony w wymaganiach warsztatowo-technicznych bezwzględny wymóg posiadania przez podmiot prowadzący warsztat co najmniej dwóch miejsc parkingowych, kanału lub najazdu, pomieszczeń dla klientów (§ 3 rozporządzenia MG) jest niezasadny i niecelowy. Skoro bowiem wszystkie czynności można wykonywać na bazie drogowej, to w przypadku, gdy podmiot prowadzący warsztat ma bazę drogową wytyczoną poza miejscem świadczenia usług określonym w zezwoleniu, nie będzie korzystać z tych pomieszczeń przy wykonywaniu czynności sprawdzających tachografy cyfrowe, a więc wymóg dotyczący posiadania takich pomieszczeń jest nieracjonalny.
Skarżący kasacyjnie podniósł też, że art. 13 ust. 3 pkt 3 ustc, do którego odsyła Sąd I instancji, nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Podstawą rozstrzygnięcia wydanego przez Prezesa GUM był art. 16 ust. 8 ustc
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. C. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenia i zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art.174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ppsa rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ponieważ nie stwierdzono nieważności postępowania, a zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.
Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego zarówno przez błędną wykładnię (§ 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 19 kwietnia 2006 oraz art. 16 ust. 8 ustc) jak i przez niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 2 pkt 3 ustc.
Organ jako zasadniczą podstawę cofnięcia zezwolenia wskazał art. 16 ust. 8 ustc. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia posługiwania się przez technika warsztatu kartą warsztatową niezgodnie z zakresem lub poza miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 3, Prezes GUM cofa w trybie decyzji administracyjnej uprawnienia dla technika warsztatu. Podstawą cofnięcia zezwolenia było w ocenie organu posługiwanie się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług określonym w zezwoleniu. Dla wykładni tej normy prawnej istotne znaczenie ma zdefiniowanie pojęcia: miejsce świadczenia usług. J. C. był pracownikiem warsztatu należącego do R. G., zatem to miejsce świadczenia usług przez pracodawcę J. C. było miejscem świadczenia usług przez J. C. To w zezwoleniu na prowadzenie warsztatu przez pracodawcę było określone miejsce świadczenia usług. Ani rozporządzenie 165/2014, ani wcześniej obowiązujące rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85, ani też ustawa o systemie tachografów cyfrowych nie definiują samego pojęcia warsztatu.
Jednak wydane na podstawie art. 6 ust. 7 ustc rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 19 kwietnia 2006 r. określa m.in. wymagania dotyczące warsztatu napraw, instalacji i sprawdzania tachografów cyfrowych. Z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że zakres wyposażenia warsztatu określa załącznik do rozporządzenia. Z kolei § 4 ust. 2 rozporządzenia określa usytuowanie bazy drogowej jako stanowiska pomiarowego do wyznaczania współczynnika charakterystycznego. Stanowisko pomiarowe do wyznaczania współczynnika charakterystycznego jest wymienione w pkt 3 załącznika do rozporządzenia z 19 kwietnia 2006 r., stanowi wyposażenie techniczne warsztatu, a zatem jego część. W tej sytuacji zalegalizowana i zgłoszona pracodawcy J. C. baza drogowa, o której mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia MG, niewątpliwie współtworzy warsztat, składając się na ogół warunków warsztatowo-technicznych umożliwiających wykonywanie działalności instalacji i sprawdzania tachografów, co nakazuje art. 6 ust. 5 pkt 2 ustc.
Z treści art. 16 ust. 8 ustc i § 4 ust. 2 rozporządzenia nie sposób przy tym wywieść, by w określonych częściach warsztatu, w tym w bazie drogowej wchodzącej w skład stanowiska pomiarowego do wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdów, dozwolone było posługiwania się przez technika warsztatu kartą warsztatową tylko w ograniczonym zakresie. Zarzut organu, na którym oparto decyzję o cofnięciu uprawnienia dla technika nie był przy tym oparty na zarzucie posługiwania się kartą niezgodnie z zakresem, lecz poza miejscem świadczenia usług.
Należało zatem uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania § 4 ust. 2 rozporządzenia MG z 19 kwietnia 2006 r. i art. 16 ust. 8 ustc uznając, że posłużenie się kartą warsztatową w bazie drogowej, gdzie dokonano pełnego sprawdzenia tachografu cyfrowego w pojeździe ciężarowym nie uzasadniało cofnięcia skarżącemu uprawnień.
Co do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 3 ustc, to należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie warsztatu, a nie cofnięcia uprawnień dla technika warsztatu. Powołanie się na ten przepis nie stanowiło jednak o uchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. Za zbędne zatem należy uznać zalecenie Sadu I instancji oparte na tym przepisie.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić, gdyż zaskarżony nią wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm).
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa.