Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 34/15

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 159/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. odrzucił skargę J. P. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2008 r.

I

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że zaskarżona decyzja została wysłana listem poleconym na adres radcy prawnego A. I. - pełnomocnika J. P. Przesyłka była dwukrotnie awizowana, w dniach 13 i 21 listopada 2013 r. i została odebrana w dniu 28 listopada 2013 r. przez M. I. Pismem z dnia 27 grudnia 2013 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 28 grudnia 2013 r., J. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału ARiMR wniósł o odrzucenie skargi z powodu złożenia jej po terminie, o którym mowa w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), bądź w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że skarga została złożona we właściwym terminie – o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.).

W piśmie procesowym z 18 września 2014 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że wniosek organu o odrzucenie skargi jest całkowicie bezpodstawny, bowiem art. 44 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie, z uwagi na to, iż dotyczy doręczenia zastępczego. W rozpoznawanej sprawie decyzja została odebrana przez adresata w terminie wskazanym przez operatora pocztowego w zawiadomieniu (kopię "zawiadomienia powtórnego" dołączono do pisma procesowego). Zdaniem strony, wobec odebrania decyzji w dniu 28 listopada 2013 r., wniesienie skargi w dniu 28 grudnia 2013 r. nie uchybiło trzydziestodniowemu terminowi do dokonania tej czynności.

Odrzucając skargę spółki, Sąd I instancji stwierdził, że zasadniczą kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowi ustalenie prawidłowej daty doręczenia skarżącemu decyzji organu odwoławczego. Poza sporem pozostaje zaś, że skarga została wniesiona w dniu 28 grudnia 2013 r. Na podstawie akt sprawy WSA uznał, że skargę należało odrzucić, ze względu na wniesienie jej po upływie terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. Skoro bowiem przesyłka pocztowa zawierająca zaskarżoną decyzję była awizowana przez operatora pocztowego w dniach 13 i 21 listopada 2013 r., to w myśl art. 44 § 4 w zw. z § 1 pkt 1 k.p.a., doręczenie tej decyzji "uważa się za dokonane" z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu przechowywania przesyłki w urzędzie pocztowym, czyli w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy z końcem dnia 27 listopada 2013 r.

Sąd I instancji wskazał, że pismo niepodjęte przez adresata we wskazanym terminie pozostawia się w aktach sprawy. W rozpoznawanej sprawie operator pocztowy wydał je wprawdzie M. I. w dniu 28 listopada 2013 r., jednakże zdaniem WSA, okoliczność ta nie może przekreślać czy modyfikować ustawowego określenia daty doręczenia pisma w drodze tzw. fikcji doręczenia. W ocenie Sądu, bez znaczenia prawnego dla ustalenia daty doręczenia pisma zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. pozostaje fakt wskazania przez operatora pocztowego w "zawiadomieniu powtórnym", iż termin odbioru awizowanej uprzednio przesyłki upływa w dniu "28.11.2013 r.".

Sąd podkreślił, iż w zawiadomieniu tym wskazano również, że "listonosz nie zastał w dniu 13.11.2013 r. osoby upoważnionej", zatem wskazano datę początkową przechowywania przesyłki w urzędzie pocztowym, umożliwiającą ustalenie czternastodniowego ustawowego terminu. Skoro zatem procesowe skutki doręczenia nastąpiły z dniem 27 listopada 2013 r. to trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał z dniem 27 grudnia 2013 r. (piątek). Skargę wniesioną w dniu 28 grudnia 2013 r. należało więc uznać za wniesioną z naruszeniem ustawowego terminu.

II

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył J. P. Orzeczenie zaskarżył w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mają istotny (decydujący) wpływ na wynik sprawy, gdyż odrzucenie skargi z powodów wskazanych przez Sąd powoduje dla strony zamknięcie postępowania w sprawie. Postawiono zatem zarzut naruszenia:

1. 1. art. 53 § 1 i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wniesienia przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargi na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2008 r. nastąpiło przekroczenie terminu trzydziestu dni na jej wniesienie licząc od dnia doręczenia skarżącemu ww. decyzji, podczas gdy termin ten został przez skarżącego zachowany, a mimo to Sąd nieprawidłowo odrzucił skargę;
2. 2. art. 43 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nie było możliwe jej doręczenie w myśl tego przepisu, tzn. poprzez doręczenie, za pokwitowaniem, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, przy czym o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania, bo ważne jest, że Kancelaria Radcy Prawnego reprezentującego skarżącego w postępowaniu administracyjnym przed organem instancji urządzona jest w mieszkaniu w bloku, co wyraźnie wskazał wskazany operator pocztowy czyniąc adnotację na przesyłce pocztowej zawierającej skarżoną przed WSA w S. decyzję o treści: "Awizowano dnia 13.11.2013 r. Mieszkanie zamknięte.", co powoduje, że w sprawie nieprawidłowo Sąd uznał, iż zachodzą w ogóle przesłanki zastosowania instytucji doręczenia zastępczego;
3. 3. art. 44 k.p.a. poprzez:
4. a) błędne przyjęcie, że przepis ten (mówiący o fikcji doręczenia) ma zastosowanie w sprawie wniesienia przez skarżącego ww. skargi do WSA w S., podczas gdy skarżący pismo to faktycznie (fizycznie) odebrał w dniu 28.11.2013 r., tj. w terminie wskazanym mu wyraźnie w powtórnym zawiadomieniu Poczty Polskiej oraz
5. b) błędne przyjęcie, że przepis ten (mówiący o fikcji doręczenia) ma zastosowanie w sprawie wniesienia przez skarżącego skargi do WSA w S., pomimo, że nie zaszły przesłanki konieczne do jego zastosowania, tzn.:
6. - nie ustalono w jakikolwiek sposób, że w sprawie wystąpiła niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 43 k.p.a., tzn. poprzez doręczenie, za pokwitowaniem, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, przy czym o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania, a tylko gdy występuje niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. (kumulatywne spełnienie przesłanek), możliwe jest zastosowanie normy z przepisu art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. przechowanie pisma przez okres 14 dni w placówce pocztowej operatora pocztowego i uznanie go za doręczone z upływem ostatniego dnia tego okresu;
7. - uznano, że decyzja, od której wniesiono skargę do WSA w S. została doręczona "fikcyjnie" z upływem ostatniego dnia okresu wskazanego w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., mimo, że następnym warunkiem koniecznym przyjęcia tej fikcji doręczenia jest pozostawienie pisma tak "doręczonego" w aktach sprawy, podczas gdy pismo, o którym mowa, pozostaje cały czas w aktach skarżącego, gdyż je odebrał.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Przedmiotem postępowania kasacyjnego w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu Sąd obowiązany jest odrzucić skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W art. 53 § 1 p.p.s.a. określono zaś, że termin do wniesienia skargi wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy znaczy to, że skoro w ustawowym terminie 30 dni od doręczenia zaskarżonej decyzji skarga nie została wniesiona przez stronę (nadana w polskim urzędzie pocztowym) w prawem przewidzianym trybie (za pośrednictwem organu) oznacza to, iż została wniesiona po upływie terminu, co uzasadnia z kolei jej odrzucenie na podstawie wskazanego powyżej przepisu art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma aspekt czasowy zaistniałych zdarzeń, rodzących określone skutki prawne. Należało zatem na wstępie ustalić datę doręczenia podmiotowi skarżonej decyzji. W niniejszej sprawie przesyłkę dwukrotnie awizowano, tj. w dniach 13 i 21 listopada 2013 r., a następnie została ona odebrana w dniu 28 listopada 2013 r. W tym miejscu należy przytoczyć treść art. 44 k.p.a. dla wykazania, że pomimo twierdzeń kasatora doszło do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji organu. Przepis ten reguluje bowiem przesłanki skuteczności doręczenia zastępczego oraz domniemanie daty doręczenia we wskazanych okolicznościach. Zgodnie z § 1 pkt 1 oraz § 2 tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej, o czym pozostawia zawiadomienie wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia.

W § 3 art. 44 k.p.a. ustanowiono, iż w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni liczonych jak wskazano powyżej, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Odnośnie ustalenia daty doręczenia zastępczego przepis § 4 powołanego art. 44 k.p.a. stanowi, iż doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. Ponieważ kasator kwestionuje, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do doręczenia zastępczego przesyłki, Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny, pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. jest przechowanie pisma przez okres 14 dni w placówce pocztowej /.../. Drugą zaś przesłanką skuteczności doręczenia zastępczego, o którym mowa, jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej /.../ (por. Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Warszawa 2009 r., s. 310). W rozpoznawanej sprawie pierwsze awizowanie przesyłki miało miejsce w dniu 13 listopada 2013 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego od tej właśnie daty należy liczyć termin, w którym korespondencja kierowana do strony była przechowywana w placówce pocztowej przez okres 14 dni. Tak liczony termin wskazuje, że koniec tego okresu przypadał na dzień 27 listopada 2013 r. W myśl zaś powołanych powyżej przepisów, po upływie ostatniego dnia tego okresu, doręczenie zastępcze uważa się za dokonane. Na marginesie wskazać już tylko należy, że okoliczność rzeczywistego wejścia w posiadanie przesyłki zawierającej kierowaną do strony decyzję w następnych dniach po upływie terminu określonego ustawą, pozostaje bez wpływu na fakt, że termin przewidziany na odbiór przesyłki faktycznie bezskutecznie upłynął. Zdarzenie takie nie może zatem podważyć uznania fikcji doręczenia za skuteczną.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z uwagi na to, iż w rozpoznawanej sprawie odbiór decyzji, pomimo jej dwukrotnego awizowania, nie nastąpił w ustawowym terminie, doszło do fikcji doręczenia, regulowanego treścią art. 44 § 4 k.p.a. Mając zatem na uwadze regulację określoną w art. 53 § 1 p.p.s.a., za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, iż termin na wniesienie skargi upłynął z dniem 27 grudnia 2013 r. Skarga w sprawie została zaś wniesiona w dniu 28 grudnia 2013 r., a więc z uchybieniem terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności procesowej. W tej sytuacji, w ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał skargę za spóźnioną i zasadnie ją odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do kwestii związanej z nieprawidłowym wskazaniem przez operatora pocztowego w zawiadomieniu powtórnym, iż termin odbioru awizowanej uprzednio przesyłki upływa w dniu 28.11.2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przesyłkę zaadresowano do profesjonalnego pełnomocnika strony radcy prawnego, od którego należy wymagać należytej staranności w świadczeniu pomocy prawnej. Od profesjonalnego pełnomocnika można wymagać, aby samodzielnie sprawdzał terminy przewidziane w przepisach dla dokonywania czynności procesowych, a nie bezkrytycznie polegał na zapiskach pracowników poczty. Wskazana w zawiadomieniu data powinna zostać skonfrontowana z odpowiednim przepisem prawa. W takiej sytuacji profesjonalny pełnomocnik skarżącego – znając treść art. 44 k.p.a. – powinien był wiedzieć, że skuteczne z punktu widzenia procesowego może być tylko odebranie przesyłki z placówki pocztowej najpóźniej w ciągu 14 dni od daty początkowej, a zatem od dnia 13 listopada 2013 r. Natomiast zasugerowanie się inną datą możliwego odbioru przesyłki, wpisaną przez pracownika operatora pocztowego, świadczy o niezachowaniu należytej staranności w prowadzeniu sprawy.

Wymaga podkreślenia, że kryteria dochowania należytej staranności są jeszcze surowsze w odniesieniu do osób, które z racji wykonywanego zawodu występują jako pełnomocnicy stron (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 745/98, postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II FZ 422/09, postanowienie NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt I FZ 33/12). Osoby takie zobowiązane są do zachowania podwyższonej staranności, jakiej można wymagać od profesjonalnych uczestników obrotu prawnego. Kryterium należytej staranności jest podwyższone z tej racji, że adwokat, radca prawny lub doradca podatkowy posiadają stosowne przygotowanie i znajomość procedur sądowoadministracyjnych zapewniające prawidłowe prowadzenie sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I GZ 555/13).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.