Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1901/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi "P." sp.j. – J. J., S. G. w Z. (dalej jako skarżąca) uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2008 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym. Sąd stwierdził, że ww. decyzje w uchylonej części nie podlegają wykonaniu, w pozostałej części skargę oddalił oraz orzekł o kosztach postępowania.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w całości w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], nakładającą na skarżącą karę pieniężną w łącznej kwocie 4000 zł za naruszenie ustawy o transporcie drogowym. Do podjęcia niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 7 marca 2008 r. w K. B. na drodze krajowej nr 19 zatrzymany został do kontroli pojazd marki Man o nr rej. [...], prowadzony przez T. C. Pojazdem wykonywano przewóz materiału UN 1202 pod firmą "P.". Pojazd wyposażony był w tachograf analogowy.
Organ, z pominięciem wyjaśnień skarżącej, ustalił, że wspomniany kierowca w dniach od 12 lutego 2008 r. od godz. 17.00 do 14 lutego 2008 r. do godz. 15.00, od 16 lutego 2008 r. od godz. 17.00 do 18 lutego 2008 r. do godz. 07.10, od 12 lutego 2008 r. od godz. 21.30 do 25 lutego 2008 r. do godz. 07.50 oraz od 29 lutego 2008 r. od godz. 12.00 do 4 marca 2008 r. do godz. 06.00 miał dni wolne. Przedsiębiorca mimo ciążącego na nim ustawowego obowiązku nie wystawił kierowcy zaświadczenia za dni, kiedy ten nie prowadził pojazdów. Okresy opisane w protokole kontroli, tj. od 16 lutego 2008 r. od godz. 17.00 do 18 lutego 2008 r. do godz. 07.10, od 12 lutego 2008 r. od godz. 21.30 do 25 lutego 2008 r. do godz. 07.50 oraz od 29 lutego 2008 r. od godz. 12.00 do 4 marca 2008 r. do godz. 06.00 – to soboty i niedziele i są dniami odpoczynków tygodniowych kierowcy. Po ponownym rozpatrzeniu materiału dowodowego uznano, że okres od 12 lutego 2008 r. od godz. 17.00 do 14 lutego 2008 r. do godz. 15.00 należy również traktować jako odpoczynek tygodniowy.
Organ stwierdził również wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Kierowca nie okazał do kontroli odcinka kontrolnego, co stanowi naruszenie art. 42 ust. 1, ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej u.t.d.). Ponadto stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym. Okazany do kontroli dokument przewozowy sporządzono w sposób niezgodny z przepisem 5.4.1. Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 194, poz. 1629 ze zm.). Dokument nie zawierał wpisu wszystkich odbiorców przewożonego materiału lub wpisu przewidzianego w przepisie 5.4.1.1.1 (h). Organ stwierdził, że w dokumencie wymieniono z nazwy tylko jednego z odbiorców materiału niebezpiecznego, podczas gdy w rzeczywistości było ich dwóch, tj. Przejście Graniczne w K. i Urząd Pocztowy w K. Nie uznano wyjaśnień strony wskazanych w piśmie z dnia [...] marca 2008 r. jako podstawy do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w całości w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołał obowiązujące przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną za stwierdzone w toku kontroli naruszenia ustawy o transporcie drogowym.
Strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 78 k.p.a. przez uznanie udzielenia błędnych pouczeń przez inspektorów ITD o braku obowiązku posiadania takich zaświadczeń za okoliczność nieistotną w sprawie oraz przez pominięcie dowodów mających wykazać, że takie błędne pouczenia miały w rzeczywistości miejsce,
- 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie odnoszącym się do udzielania błędnych pouczeń przez inspektorów ITD,
- 3) art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa poprzez obciążenie skarżącego skutkami błędnej interpretacji przepisów przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego i skutkami błędnych pouczeń z ich strony odnośnie obowiązku posiadania zaświadczenia za dni, w których kierowca nie prowadził pojazdów,
- 4) § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, poprzez przyjęcie jego błędnej wykładni polegającej na tym, że przepis ten ma zastosowanie również w przypadku zagubienia odcinka kontrolnego i że wobec braku tego odcinka, przy jednoczesnym istnieniu winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu, brak jest możliwości udowodnienia innym środkiem dowodowym okoliczności uiszczenia opłaty drogowej,
- 5) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozważenie i pominięcie przy ocenie materiału dowodowego w zakresie dotyczącym dokonania przez skarżącego opłaty za przejazd kontrolowanym pojazdem po drogach krajowych w 2008 r., bezspornej okoliczności zwrotu skarżącemu części wniesionej opłaty z powodu zagubienia odcinka kontrolnego oraz okresu, za jaki została zwrócona opłata i okresu, za jaki nie została zwrócona opłata,
- 6) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym i przyjęcie, że w chwili rozpoczęcia przewozu oleju opałowego było dwóch odbiorców, mimo że w rzeczywistości był tylko jeden odbiorca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części.
Sąd wywiódł, że podstawę faktyczną nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty stanowiło ustalenie przez inspekcję transportu drogowego, iż kierowca nie okazał w czasie kontroli odcinka kontrolnego winiety, sama zaś winieta była nalepiona na szybie pojazdu. W tym stanie rzeczy organy obu instancji uznały, powołując się na treść § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, iż wykonujący transport drogowy nie uiścił należnej opłaty za przejazd po drogach krajowych, co skutkowało nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 3000 zł na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie Lp. 4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.).
Jednocześnie organy nie uwzględniły wyjaśnień strony, składanych w toku postępowania i przedłożonych przez nią dokumentów, iż wobec zagubienia odcinka kontrolnego winiety spółka złożyła wniosek o zwrot uiszczonej opłaty na podstawie § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych.
W ocenie Sądu należy zgodzić się z poglądem skarżącej, iż w razie zagubienia odcinka kontrolnego dopuszczalne jest wykazywanie innymi środkami dowodowymi, że opłata za przejazd po drogach krajowych została w rzeczywistości wniesiona. Przepis § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych przewiduje, że podmiot wykonujący przewóz drogowy może wystąpić do jednostki z wnioskiem o zwrot niewykorzystanej opłaty w przypadku utraty odcinka kontrolnego. Z § 6 rozporządzenia wynika, że jednostka rozpatruje wniosek w terminie 21 dni z zastrzeżeniem, że każdy rozpoczęty miesiąc przy tym rozpatrywaniu uważa się za wykorzystany. W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku, jednostka dokonuje zwrotu za niewykorzystaną opłatę roczną, przy czym sumę zwrotu stanowi kwota obliczona w oparciu o liczbę pełnych miesięcy pozostałych do końca okresu, za który opłata została uiszczona, począwszy od dnia złożenia wniosku, pomniejszona o koszty manipulacyjne w wysokości 20% tej kwoty.
W świetle powyższych uregulowań dokonanie zwrotu niewykorzystanej opłaty stanowi jednocześnie potwierdzenie jej uiszczenia za okres, za który podmiot wykonujący przewóz drogowy nie uzyskał zwrotu opłaty.
Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie kontrola miała miejsce w dniu 7 marca 2008 r., a zatem zwrot niewykorzystanej opłaty może nastąpić począwszy od kwietnia 2008 r. Tym samym należy przyjąć, że za marzec 2008 r. opłata była uiszczona, wobec czego na skarżącą nieprawidłowo nałożono karę pieniężną za przejazd po drogach krajowych bez uiszczenia opłaty. Dowodem uiszczenia opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych są nie tylko obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie, o których mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia, ale również ustalenia wynikające z rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu opłaty, wydanego przez jednostkę upoważnioną do poboru opłat, w trybie określonym w § 5-7 rozporządzenia.
Odnośnie zarzutu skargi kwestionującego zgodność z prawem nałożenia na skarżącą kary w wysokości 500 zł za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym Sąd stwierdził, że organy oparły rozstrzygnięcie w tym zakresie na niepełnym materiale dowodowym. W sytuacji sprzecznych zeznań świadka (kierowcy) oraz strony, organ nie mógł poprzestać tylko na zeznaniach świadka i przyjąć za udowodniony fakt, iż w K. B. poza przejściem granicznym był drugi odbiorca ładunku, tj. poczta, która nie została wpisana do dokumentu przewozowego. Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy organ powinien skorzystać z innych jeszcze środków dowodowych (np. zwrócić się z odpowiednim zapytaniem do poczty w tej miejscowości) w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Skoro tego nie uczynił, doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdził, że wobec stwierdzonych uchybień w zakresie legalności nałożonej na skarżącą kary w wysokości 3000 i 500 złotych należało decyzję zaskarżoną oraz decyzję organu I instancji w tej części uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. z jednoczesnym wstrzymaniem jej wykonania na mocy art. 152 p.p.s.a. W pozostałym zakresie, zdaniem Sądu, skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a., albowiem kara w wysokości 500 złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty została nałożona na skarżącą zgodnie z obowiązującym prawem. Bezsporne jest w sprawie, że kierowca w okresach opisanych w protokole kontroli nie prowadził pojazdu i wykorzystywał je jako odpoczynek tygodniowy, przy czym przedsiębiorca nie wystawił mu odpowiedniego zaświadczenia.
W tym stanie rzeczy prawidłowo organ przyjął w zaskarżonej decyzji, że doszło do naruszenia art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.), co skutkowało obciążeniem strony karą pieniężną w wysokości 500 złotych na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie Lp. 1.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Sąd uznał, że nieprzesłuchanie wnioskowanych przez skarżącą świadków nie stanowiło uchybienia ze strony organu, albowiem okoliczności, na które zostali zgłoszeni nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek znajomości przepisów z dziedziny prawa transportowego. W razie wątpliwości co do ich stosowania powinien skorzystać z pomocy prawnej, a nie opierać się na interpretacji tych przepisów przez osoby dokonujące kontroli. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 78, 77 § 1 i 8 k.p.a.
Od powyższego wyroku zostały złożone dwie skargi kasacyjne.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył w skardze kasacyjnej wyrok w części uchylającej zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym. Orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów:
- 1) prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ nie dopełnił obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób zapewniający dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w konsekwencji czego Sąd w zawartych w uzasadnieniu wyroku wskazaniach co do dalszego postępowania zobowiązał organ do poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzonego naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym, gdy tymczasem w ocenie organu zebrany materiał dowodowy w dostatecznym stopniu uzasadniał nałożenie kary pieniężnej za ww. naruszenie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; z ostrożności procesowej,
- 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie l.p. 5.4.1.1.1 (h) Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 178, poz. 1481 ze zm.), w konsekwencji czego Sąd uznał, że nie znajdzie zastosowania art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz Lp. 6.3.3. załącznika do ww. ustawy.
- 3) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego wykonującego przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, art. 92 ust. 1 ww. ustawy wraz z Lp. 4.1. załącznika do tej ustawy oraz § 3, § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.), wskutek czego Sąd I instancji przyjął, że kontrolowany przewoźnik uiścił opłatę drogową, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikają wprost przeciwne wnioski.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części uchylającej zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że zgodnie z l.p. 5.4.1.1.1 (h) Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), w przypadku gdy towary niebezpieczne przeznaczone są do odbiorców nieznanych w chwili rozpoczęcia przewozu, za zgodą właściwych władz państw, których dotyczy przewóz, informacja ta może być zastąpiona wyrazami "Sprzedaż obwoźna". Odnosząc się do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że dokument przewozowy zawierał nazwę i adres tylko jednego odbiorcy, brak było natomiast danych na temat drugiego odbiorcy, tj. Urzędu Pocztowego w K. Skoro niejasna była sytuacja co do miejsca i odbiorcy materiału niebezpiecznego (oleju opałowego), wystarczyło uczynić w dokumencie przewozowym adnotacje "Sprzedaż obwoźna" zgodnie z lp. 5.4.1.1.1 (h) Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR).
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, jakoby okoliczność dopuszczenia się przez skarżącą naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym, wymagała dalszego wykazania za pomocą innych środków dowodowych. Bezspornie bowiem z dokumentu przewozowego oraz z zeznań przesłuchanego w charakterze świadka kierowcy wynika, iż ww. dokument nie zawierał informacji na temat nazwy i adresu drugiego odbiorcy ani też adnotacji "Sprzedaż obwoźna", co stanowi naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym, za które stosownie do Lp. 6.3.3. załącznika do u.t.d. organ zobowiązany jest nałożyć karę pieniężną w wysokości 500 zł.
Organ stwierdził, że dowodem uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych są obie przedziurkowane części karty opłaty, które łącznie powinny znajdować się w pojeździe w momencie kontroli. Stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie nie budził wątpliwości. Kontrola miała miejsce na drodze krajowej, po której kierowca poruszał się pojazdem, wykonując przewóz drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Kierowca nie okazał do kontroli odcinka kontrolnego karty opłaty rocznej; stwierdzono zaś, że samoprzylepna część karty opłaty rocznej została trwale umieszczona w pojeździe. Oznaczało to wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem okazana karta nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty drogowej. Ani faktura na zakup winiety, która została okazana organowi w toku kontroli, ani też złożenie przez skarżącego wniosku o zwrot opłaty rocznej z tytułu niewykorzystania karty opłaty w wyniku zagubienia odcinka kontrolnego, ani też faktura korygująca potwierdzająca zwrot kwoty tytułem niewykorzystanej opłaty drogowej nie zwalniają przewoźnika z obowiązku posiadania i okazywania podczas kontroli drogowej obu części karty opłaty drogowej, tj. winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty.
Skoro odcinek kontrolny winiety zaginął, przewoźnik winien był zakupić nową kartę opłaty drogowej, co do niewykorzystanej karty opłaty przewoźnik mógł natomiast skorzystać z procedury przewidzianej w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z którą podmiot wykonujący przewóz drogowy może wystąpić do jednostki z wnioskiem o zwrot niewykorzystanej opłaty, w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty rocznej z przyczyn od niego niezależnych.
Odpowiedzialność na gruncie prawa administracyjnego jest odpowiedzialnością na zasadzie ryzyka. Nie można więc zgodzić się z Sądem, że dowodem uiszczenia opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych były nie tylko obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie, ale również ustalenia wynikające z rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu opłaty, wydanego przez jednostkę upoważnioną do poboru opłat. W sytuacji gdy organ stwierdził w toku kontroli naruszenie skutkujące nałożeniem kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, zobligowany był do nałożenia kary.
"P." Spółka Jawna J. J., S. G. w Z. złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku w części oddalającej skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w zakresie wymierzenia kary 500 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w zaświadczenie za dni, w których kierowca nie prowadził pojazdów. Zaskarżając wyrok w części wyżej wskazanej zarzuciła:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na:
- 1) naruszeniu, wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., obowiązku przedstawienia stanu sprawy poprzez niedokonanie właściwej kontroli i oceny stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji, w szczególności z punktu widzenia naruszenia art. 8, art. 77 i art. 78 k.p.a., oraz na przyjęciu niepełnych ustaleń faktycznych w sprawie w zakresie dotyczącym stosowania przez inspektorów P. Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego w B. niewłaściwej interpretacji przepisów dotyczących wystawiania zaświadczeń za dni, w których kierowca nie prowadził pojazdów, jak również udzielania niewłaściwych pouczeń w tym zakresie;
- 2) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organy inspekcji transportu drogowego przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, uzasadniających uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, tj. art. 8, art. 77 i art. 78 k.p.a. w zakresie dotyczącym braku ustaleń dotyczących stosowania przez inspektorów P. Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego w B. niewłaściwej interpretacji przepisów dotyczących wystawiania przez przewoźnika zaświadczeń za dni, w których kierowcy nie prowadzili pojazdów i udzielanie niewłaściwych pouczeń w tym zakresie.
Spółka wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdziła, że istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okoliczności dotyczące stosowania przez organy kontroli drogowej w określonym czasie odmiennej interpretacji przepisów dotyczących sposobu wykazywania dni, w których kierowca nie prowadził pojazdu i stosowanie się przez skarżącą do tej wykładni, są istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i czy pominięcie dokonania ustaleń w tym zakresie przez organy kontroli drogowej prowadzi do naruszenia wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd rozstrzygając w sprawie zupełnie pominął wnioski wynikające z obowiązywania, w toku postępowania przed organami kontroli drogowej, zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Obowiązkiem organów kontroli drogowej było więc uznanie podnoszonych przez skarżącą okoliczności, dotyczących błędnej interpretacji przepisów przez te organy kontroli w zakresie wydawania zaświadczeń za dni, w których kierowca nie prowadził pojazdów, za istotne w sprawie, w rozumieniu art. 78 k.p.a. i dopuszczenie na tę okoliczność dowodów wskazanych przez stronę, a następnie wszechstronne rozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77 § k.p.a. Gdyby wnioskowane dowody potwierdziły, że niewłaściwa interpretacja przez organy kontroli drogowej przepisów dotyczących wystawiania przedmiotowych zaświadczeń i udzielanie niewłaściwych pouczeń w tym zakresie rzeczywiście miała miejsce i mogła mieć wpływ na to, że skarżąca nie wystawiła wymaganego zaświadczenia, to w świetle art. 8 k.p.a. brak byłoby podstaw do obciążenia spółki karą pieniężną za brak stosownego zaświadczenia, mimo że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) przewiduje obowiązek wystawienia przez przewoźnika tego rodzaju zaświadczenia.
Spółka stwierdziła, że organy inspekcji drogowej stosowały rozbieżne interpretacje przepisów dotyczących wystawiania przez przewoźników omawianych zaświadczeń. Niejasność ta powstała z chwilą wydania decyzji Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 12 kwietnia 2007 r. w sprawie formularza dotyczącego przepisów socjalnych odnoszących się do działania w transporcie drogowym (notyfikowana jako dokument nr C(2007) 1470; Dz.Urz. UE Nr L 99 z dnia 14 kwietnia 2007 r., s.14). Formularz ten przewiduje wzór i wymogi zaświadczenia za dni, w których kierowca nie prowadził pojazdu z tej przyczyny, że był na zwolnieniu lekarskim lub na urlopie wychowawczym lub też prowadził pojazd wyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. W początkowym okresie obowiązywania tego formularza, organy inspekcji transportu drogowego przyjęły wykładnię ww. decyzji Komisji oraz art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2004 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), według której zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, mogło być wydane wyłącznie w postaci ww. formularza.
W związku z tym, że formularz ten nie mógł zawierać w swej treści spornego zaświadczenia, organy inspekcji transportu drogowego zalecały wykazywanie tych dni przez odpowiednie zakreślanie na wykresówce tachografu, jak uczyniła to spółka.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.
W niniejszej sprawie skargi kasacyjne wniosły obie strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obydwie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczyła wyroku Sądu I instancji w części uwzględniającej skargę spółki "P.". Główny Inspektor Transportu Drogowego kwestionując rozstrzygnięcie Sądu I instancji w części uchylającej obydwie decyzje w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazał na uchybienie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne zobowiązanie organu do poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzonego naruszenia. W ocenie organu, zebrany materiał dowodowy w dostatecznym stopniu uzasadniał nałożenie kary pieniężnej za ww. naruszenie.
Wobec tak sformułowanego zarzutu należy zwrócić uwagę, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika, iż Sąd I instancji nie miał obowiązku wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczające było uznanie, że uchybienie mogło mieć taki wpływ. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowień (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis, W-wa 2005).
Powyższe zatem oznacza, że w postępowaniu kasacyjnym kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. aby było skuteczne, musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W sprawie, w której Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też – w sytuacji gdy doszło do uchybień proceduralnych – do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, uwzględniając skargę w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za ww. naruszenie, stwierdził, że organy rozstrzygnięcie w tym zakresie oparły na niepełnym materiale dowodowym. Sąd zwrócił uwagę, że w sytuacji sprzecznych zeznań świadka (tj. kierowcy) oraz strony organ nie mógł poprzestać tylko na zeznaniach świadka i przyjąć za udowodniony fakt, iż było dwóch odbiorców ładunku, mimo że w dokumencie przewozowym wpisano tylko jednego odbiorcę.
Stanowisko to, wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, zasługuje na aprobatę.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co oznacza, że są zobligowane "wyczerpująco zbadać wszystkie okoliczności faktyczne związane z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys wykładu", W-wa 1962, s.108).
Z kolei z art. 7 i 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, iż organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oczywiście nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego. Jednocześnie jednak organ prowadzący postępowanie nie może przyjąć całkowicie biernej postawy, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy czy też nie. Uwzględniając powyższe zasady zawarte w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., Sąd I instancji dokonał prawidłowej weryfikacji działań organów inspekcji transportu drogowego obu instancji. Istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznością było ustalenie, czy dokument przewozowy był prawidłowo wypełniony, a więc czy odzwierciedlał rzeczywisty stan co do liczby odbiorów przewożonego towaru niebezpiecznego.
Wobec odmiennego stanowiska strony w tej kwestii, prezentowanego już na etapie postępowania przed organem I instancji, a także w zarzutach zawartych w odwołaniu, obowiązkiem orzekających organów było wyjaśnienie występujących sprzeczności, nawet poprzez przeprowadzenie dowodów z urzędu. Przy czym Sąd I instancji rozważając kwestię skorzystania przez organ z innych środków dowodowych wskazał przykładowo rodzaj takiego środka dowodowego. Organy orzekające uwzględniając specyfikę rozpoznawanej sprawy powinny rozważyć, z jakich ewentualnie środków dowodowych mogą skorzystać. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że powyższa okoliczność była bezsporna, gdyż wynikała z zeznań świadka, tj. kierowcy, i dokumentu przewozowego. Otóż, skoro strona konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego zaprzeczała twierdzeniom świadka, to nie można uznać, że okoliczność ta była bezsporna. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 1988 r. (sygn. III SA 579/88 – opubl.
KPA z orzecznictwem, s.180) organ administracji publicznej, dysponując sprzecznymi ze sobą zeznaniami stron i świadków, nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Jeżeli spośród dwóch twierdzeń jedno jest prawidłowe, a drugie fałszywe, należy dokonać stosownego wyboru wskazując kryteria, jakimi kierował się organ uznając daną okoliczność za udowodnioną. Takiej oceny w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji zabrakło. Należy bowiem zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji odnośnie omawianej kwestii stwierdzono jedynie: "Nie uznano wyjaśnień strony wskazanych w piśmie z dnia [...].03.2008 r. jako podstawy do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej".
Z kolei w uzasadnieniu decyzji organu II instancji odniesiono się do zeznań świadka oraz dokumentu przewozowego. Natomiast brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów strony w tej kwestii zawartych w odwołaniu. Powyższe wskazuje, iż Sąd I instancji trafnie uznał, że decyzje organów obu instancji naruszają także art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie uprawdopodobnił zaś, aby uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.
Konkludując, stwierdzić należy, że zarzut sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej był nieuzasadniony.
Główny Inspektor Transportu Drogowego kwestionując rozstrzygnięcie Sądu I instancji w części dotyczącej uchylenia decyzji w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym, jak określił: "z ostrożności procesowej" zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie l.p. 5.4.1.1.1 (h) Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 178, poz. 1481 ze zm.), a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, iż nie znajduje zastosowania art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 6.3.3. załącznika do ww. ustawy (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej).
Z treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można m.in. oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia prawa materialnego to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to zaś błąd w zakresie subsumcji, tj. podstawiania normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie w sposób niewadliwy. Tylko bowiem gdy stan faktyczny w sprawie jest prawidłowo ustalony, możliwe będzie stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 728/05, zbiór Lex nr 201529; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 507/05, zbiór Lex nr 187513).
Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji co do nałożenia kary pieniężnej za ww. naruszenie (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) z tej przyczyny, że organy rozstrzygnięcie to oparły na niepełnym materiale dowodowym. Sąd wskazał, że w tym zakresie stan faktyczny w sprawie nie został dokładnie ustalony, przez co doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji Sąd uchylił w tej części zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji w jakimkolwiek zakresie nie wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego powołanych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Stanowisko Sądu w tej kwestii było trafne, skoro stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony. Tym samym nie można przyjąć, że zaskarżony wyrok narusza wyżej powołane przepisy prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji w żaden bowiem sposób przepisów tych nie stosował. Z tych przyczyn zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony.
Sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji niezastosowanie art. 92 ust. 1 tej ustawy wraz z Lp. 4.1. załącznika do tejże ustawy oraz § 3, § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.; dalej rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych), wskutek czego Sąd I instancji przyjął, że kontrolowany przewoźnik uiścił opłatę drogową, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikają wprost przeciwne wnioski. Zdaniem skarżącego organu, w świetle ww. uregulowań błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że dowodem uiszczenia opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych były nie tylko obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie, ale również ustalenia wynikające z rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu opłaty, wydanego przez jednostkę upoważnioną do poboru opłat.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest zasadny.
Stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy zobowiązani są do uiszczenia stosownej opłaty. Natomiast z treści art. 87 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 października 2005 r. (nadanym przez art. 1 pkt 26 lit. a) ustawy zmieniającej z dnia 29 lipca 2005 r. – Dz.U. Nr 180, poz. 1497) wynika, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli nie dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych, jak to twierdzi się w skardze kasacyjnej – lecz kartę opłaty drogowej. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ww. ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15000 złotych.
Jak wynika z art. 92 ust. 4 tejże ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W Lp. 4.1. tego załącznika ustawodawca za delikt polegający na wykonywaniu przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych przewidział karę w wysokości 3000 zł. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z dwóch części, tj. winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty.
Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie (ust. 2 i ust. 3 § 3 rozporządzenia). Jak natomiast wynika z § 4 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia kartę opłaty wypełnia podmiot wykonujący przewóz drogowy przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu poprzez wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym.
Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do sprawy transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Taki też zakres regulacji określa § 1 rozporządzenia wykonawczego.
Upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podstawowej naruszałoby zasady państwa prawnego określone w art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 593/08 niepubl.). Wobec tego przyjąć należy, że wskazany w § 3 ust. 3 rozporządzenia dowód formalny potwierdzający uiszczenie opłaty drogowej w postaci dwóch przedziurkowanych części karty opłaty łącznie nie stanowi przesłanki wyłączającej możliwość przyjęcia, że w razie zagubienia odcinka kontrolnego dowodem uiszczenia tej opłaty mogą być również ustalenia wynikające z rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu opłaty, wydanego przez jednostkę upoważnioną do poboru opłat.
Należy bowiem zauważyć, że przepis § 5 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia przewiduje, iż podmiot wykonujący przewóz drogowy może wystąpić do jednostki z wnioskiem o zwrot niewykorzystanej opłaty w przypadku utraty odcinka kontrolnego. W myśl § 5 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, do wniosku należy dołączyć odcinek kontrolny albo w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, dowód jego zakupu. Stosownie do treści § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku jednostka dokonuje zwrotu za niewykorzystaną opłatę roczną. Sumę zwrotu stanowi kwota obliczona w oparciu o liczbę pełnych miesięcy pozostałych do końca okresu, za który opłata została uiszczona, począwszy od dnia złożenia wniosku, pomniejszona o koszty manipulacyjne w wysokości 20% tej kwoty. Dodać należy, że zgodnie z § 6 pkt 1 tego rozporządzenia, przy rozpatrywaniu wniosku każdy rozpoczęty miesiąc uważa się za miesiąc wykorzystany.
Uwzględniając powyższe uregulowania przyjąć należy, że Sąd I instancji trafnie uznał, że uprawniają one do twierdzenia, iż dokonanie zwrotu niewykorzystanej opłaty stanowi jednocześnie potwierdzenie jej uiszczenia za okres, za który podmiot wykonujący przewóz drogowy nie uzyskał zwrotu opłaty.
W tej sytuacji nie można przyjąć, jak to zarzuca skarżący organ, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 42 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jak już wyżej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, przepis art. 42 ust. 1 tejże ustawy określa obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty. Natomiast w art. 87 ust. 1 ww. ustawy jest mowa o obowiązku okazywania m.in. karty opłaty drogowej. Jak zaś wynika z pkt 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, ustawodawca karę w wysokości 3000 zł przewidział za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, nie zaś za uchybienie obowiązkowi okazania przez kierowcę określonego dokumentu. Uiszczenie stosownej opłaty polega na nabyciu karty opłaty drogowej. Jednakże, jak wynika z powyższych uregulowań, nie stanowi to przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że w przypadku zagubienia odcinka kontrolnego opłata ta w rzeczywistości została uiszczona.
W konsekwencji powyższych rozważań przyjąć należało, iż bezzasadny jest też zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego powołanych w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Treść tego zarzutu sprowadzająca się do twierdzenia, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikają wprost przeciwne wnioski dotyczące tego, czy przewoźnik uiścił opłatę drogową, w istocie rzeczy wskazuje, iż autor skargi kasacyjnej zarzuca wady w ocenie przyjętych ustaleń faktycznych. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wprost stwierdza, że stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie nie budził wątpliwości (str. 6). Przede wszystkim zaś w zarzucie tym nie wskazuje się, jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji w procesie kontroli legalności tej części zaskarżonej decyzji.
W związku z tak skonstruowanym zarzutem wskazać należy, iż odmowa zastosowania przepisów prawa materialnego zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznacza to brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. W tym zaś wypadku należy wskazać, jakie normy postępowania naruszył Sąd w procesie kontroli legalności zaskarżonego aktu. Inaczej rzecz ujmując, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie może odnieść się do sfery ustaleń faktycznych, w sytuacji gdy brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Z wymienionych powodów skarga kasacyjna Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie zasługiwała na uwzględnienie.
"P." spółka jawna zaskarżyła skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji w części oddalającej skargę na decyzję dotyczącą wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wyposażenia kierowcy w zaświadczenie za dni, w których nie prowadził pojazdów.
W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej skarżąca spółka zarzuciła naruszenie wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku przedstawienia stanu sprawy poprzez niedokonanie właściwej kontroli i oceny stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji, w szczególności z punktu widzenia naruszenia art. 8, art. 77 i art. 78 k.p.a., oraz na przyjęciu niepełnych ustaleń faktycznych w sprawie w zakresie dotyczącym stosowania przez inspektorów inspekcji drogowej niewłaściwej interpretacji przepisów. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.
Otóż z treści powołanego w podstawie tego zarzutu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu można zarzucać skutecznie wtedy, gdy Sąd I instancji nie zawrze w uzasadnieniu wskazanych przez ustawodawcę elementów albo jeśli poszczególne składniki uzasadnienia nie są sformułowane w sposób wyczerpujący. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest w zasadzie przydatny jako instrument kwestionowania stanowiska Sądu I instancji w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych, a do tego w istocie sprowadza się sens podniesionego w skardze zarzutu. Tymczasem z treści tego zarzutu nie wynika, by uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało któregoś z elementów określonych przez ustawodawcę w art. 141 § 4 p.p.s.a. bądź też, aby było sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało tak sporządzone, iż umożliwiło stronie podjęcie obrony przed niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem i dokonanie kontroli instancyjnej wskutek złożonej skargi kasacyjnej.
Sformułowane w podstawie omawianego zarzutu naruszenia art. 8, art. 77 i art. 78 k.p.a. odnoszą się w istocie rzeczy do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny weryfikacji działań organów administracji publicznej obu instancji i zostały powtórzone w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej w powiązaniu z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., dlatego też zostaną ocenione przy omawianiu tegoż zarzutu.
Zarzut sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że w ocenie skarżącej spółki Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż nie dostrzegł naruszenia przez organy inspekcji transportu drogowego art. 8, art. 77 i art. 78 k.p.a. w zakresie dotyczącym braku ustaleń odnoszących się do stosowania przez inspektorów P. Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego w B. niewłaściwej interpretacji przepisów dotyczących wystawiania przez przewoźnika zaświadczeń za dni, w których kierowcy nie prowadzili pojazdów i udzielanie niewłaściwych pouczeń w tym zakresie.
W skardze kasacyjnej skarżąca spółka nie kwestionuje tego, że kierowca kontrolowanego pojazdu nie posiadał zaświadczenia stwierdzającego, iż w okresach opisanych w protokole kontroli nie prowadził pojazdu i wykorzystywał je jako odpoczynek tygodniowy. Obowiązek przedstawienia tego rodzaju zaświadczenia, wystawionego przez przedsiębiorcę, który wręcza go kierowcy przed rozpoczęciem przewozu drogowego, wynika z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.).
Skarżąca spółka zarzuca natomiast, że nie powinna być ukarana karą pieniężną za brak tego rodzaju zaświadczenia, gdy sytuacja prawna odnośnie dopuszczalności wydawania takich zaświadczeń była niejasna, a inspektorzy organów kontroli drogowej w trakcie poprzednich kontroli wskazywali, że takie zaświadczenia nie są dopuszczalne. Zdaniem skarżącej, Sąd uznając, że te okoliczności nie mają istotnego znaczenia w sprawie, w swej ocenie pominął wnioski wynikające z obowiązywania zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., a w konsekwencji pominął naruszenie przez organy art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a.
Otóż stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązki w zakresie sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszeniem zasad zawartych w art. 8 k.p.a. jest takie postępowanie, gdy organ administracji publicznej zachował się odmiennie wobec osoby, której uprzednio udzielił oficjalnie informacji o praktyce stosowania prawa.
W orzecznictwie tym podkreślono, iż chodzi o naruszenie zasad z art. 8 i 9 k.p.a. już w toku postępowania, w którym zostało wydane określone rozstrzygnięcie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji kwestionowanej, w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca spółka nie twierdzi, aby w związku z postępowaniem administracyjnym wszczętym w niniejszej sprawie wskutek ustaleń poczynionych w toku kontroli drogowej uzyskała od organów administracji publicznej, tj. inspektorów transportu drogowego uprawnionych do wydawania decyzji administracyjnych, w tej sprawie oficjalne informacje o odmiennej interpretacji przepisów prawa. Zarzuca jedynie, że w czasie wcześniejszych kontroli drogowych niektórzy inspektorzy transportu drogowego uprawnieni do przeprowadzenia tego rodzaju kontroli udzielali kierowcom informacji o odmiennej interpretacji stosowania przepisów prawa dotyczących wydawania zaświadczeń, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców.
W związku z takimi zarzutami należy zauważyć, że jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, już w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] marca 2008 r. strona skarżąca, powołując się na powyższe okoliczności jako przesłanki wyłączenia jej odpowiedzialności administracyjnej, wyjaśniała, że po takich pouczeniach niektórych inspektorów PWITD analizując formularz AETR zauważyła, że nie przewiduje on rubryki poświadczającej okresy nieprowadzenia pojazdu z innych przyczyn niż wskazane w rubrykach pkt 13, 14 czy 15. Powyższe dowodzi, że te interpretacje wzbudziły u strony skarżącej wątpliwości co do ich prawidłowości.
Dalej w piśmie tym strona skarżąca wyjaśniła, iż już w lutym 2008 r. uzyskała informacje, że inspektorzy ITD zmienili interpretację przepisów w tym zakresie, którą potwierdził w rozmowie telefonicznej w dniu [...] lutego 2008 r. Inspektor PWITD w B. To zaś dowodzi, iż przed rozpoczęciem przewozu drogowego w dniu kontroli, której dotyczy niniejsza sprawa (tj. 7 marca 2008 r.), strona skarżąca posiadała wiedzę o odmiennej interpretacji przepisu art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców przez inspektorów transportu drogowego. W razie zatem ewentualnych dalszych wątpliwości w zakresie stosowania tychże przepisów, strona skarżąca powinna była skorzystać z właściwej pomocy prawnej.
W tym stanie rzeczy uznać należało, że Sąd I instancji trafnie przyjął, iż organy obu instancji nie naruszyły art. 8, 77 i 78 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności związane z udzielaniem przez niektórych inspektorów PWITD kierowcom zatrudnionym w skarżącej spółce informacji o odmiennej interpretacji stosowania przepisów dotyczących wystawiania zaświadczeń, o których stanowi art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, w tej sytuacji faktycznej i prawnej nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie stanowiły one tzw. faktów prawotwórczych dla ustalenia, czy zachodziły podstawy do zastosowania art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz załącznika Lp. 1.7. ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców.
Wbrew zarzutom podniesionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie można przyjąć, że zasadność jej zarzutów wynika z faktu, iż niejasności w zakresie interpretacji omawianych uregulowań prawnych powstały z chwilą wydania decyzji Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 12 kwietnia 2007 r. w sprawie formularza dotyczącego przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym (notyfikowana jako dokument nr C(2007) 1470) (2007/230/WE).
Otóż ww. decyzją Komisja w wykonaniu art. 11 ust. 3 dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. (Dz.Urz. UE Nr L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r., s.
35) opracowała formularz mający zastosowanie, gdy kierowca przebywa na zwolnieniu chorobowym lub na urlopie wypoczynkowym lub gdy prowadził inny pojazd wyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006 PEiR z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 w wersji elektronicznej i przeznaczonej do druku.
W tej sytuacji, w związku z ww. decyzją Komisji, z dniem 3 listopada 2007 r. został dodany ust. 2a do art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców wprowadzający obowiązek wydawania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 1 tejże ustawy, na formularzu, ale jedynie w sytuacjach określonych w tym przepisie, zgodnie z decyzją Komisji. W innych sytuacjach przedsiębiorca był obowiązany wydać zaświadczenie takie, jak to wynika z art. 31 ust. 1 i 2 tej ustawy. Uregulowania zawarte w art. 31 ust. 1-3 ww. ustawy są jednoznaczne. Jeżeli jednak ich treść budziła jakiekolwiek wątpliwości w zakresie stosowania – to jak to trafnie zauważył Sąd I instancji – strona skarżąca powinna skorzystać z pomocy prawnej.
Z przyczyn wyżej wskazanych skarga kasacyjna spółki "P." nie zasługiwała na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obydwie skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego z uwagi na jego wynik znajduje oparcie w treści art. 207 § 2 p.p.s.a.