Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 października 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 741/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę R. S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...] marca 2014 r. w przedmiocie ruchu i likwidacji zakładu górniczego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w P. przeprowadzili [...] i [...] listopada 2013 r. kontrolę zakładu górniczego "S.", której wyniki zostały szczegółowo opisane w protokole kontroli nr [...] z [...] listopada 2013 r.
Decyzją z [...] listopada 2013 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. nakazał R. S. wstrzymać ruch zakładu górniczego "S." w części dotyczącej prowadzenia eksploatacji złoża w pasie ochronnym od działki nr [...], na której przebiega droga gruntowa nienależąca do przedsiębiorcy i podjąć niezbędne środki profilaktyczne, tj. odbudować pas ochronny od granicy nieruchomości gruntowej nr [...] w terminie do [...] czerwca 2014 r. oraz teren górnej i dolnej krawędzi skarpy zabezpieczyć przed dostępem osób postronnych.
Na podstawie kontrolnego pomiaru urządzeniem GPS-GMS 2 stwierdzono, iż roboty górnicze były prowadzone do północnych granic obszaru górniczego "S." z naruszeniem pasa ochronnego dla drogi położonej na działce nr [...] oraz z naruszeniem granic udokumentowanego złoża. Górna krawędź skarpy eksploatacyjnej znalazła się na odcinku około 20 m w granicy działki nr [...], nienależącej do przedsiębiorcy. Drugie naruszenie tego pasa wystąpiło na odcinku około 50 m, w odległości około 30 m na wschód od pierwszego. W konsekwencji stwierdzonych naruszeń wskazano, iż wystąpiło bezpośrednie zagrożenie dla ludzi i pojazdów mogących się poruszać tą drogą.
Decyzją z [...] marca 2014 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Organ stwierdził, iż przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.; dalej p.g.g.) jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska. W ocenie organu II instancji przesłanka ta została spełniona, ponieważ już samo naruszenie pasa ochronnego może stanowić bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie naruszenie miało charakter rażący, gdyż na niektórych odcinkach pas ochronny został naruszony na całej jego szerokości.
Ponadto działka nr [...] oznaczona jest na mapach jako droga i była w taki sposób użytkowana. Odmiennym twierdzeniom odwołującego zdaniem organu przeczy materiał zgromadzony w toku postępowania, w tym zdjęcia załączone do odwołania, na których wyraźnie widoczne są na terenie działki nr [...] ślady pojazdów. Z punktu widzenia wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa nie jest przy tym istotne, czy są to ślady wyłącznie pojazdów związanych z zakładem górniczym, czy też innych. W ocenie organu II instancji powstanie sytuacji bezpośrednio zagrażającej bezpieczeństwu dostatecznie wykazuje dokumentacja zdjęciowa wykonana w trakcie kontroli i nie zachodziła konieczność dokonywania specjalistycznych obliczeń co do stateczności skarpy. Już samo tak znaczne naruszenie pasa ochronnego działki nr [...] wykorzystywanej jako droga przy braku odpowiednich zabezpieczeń przed dostępem osób postronnych dostatecznie uzasadnia ocenę, iż doszło do bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa osób i pojazdów użytkujących tę drogę, zaś zagrożenie osuwiskowe nie wyczerpuje wszystkich możliwych zagrożeń związanych z naruszeniem pasa ochronnego.
W ocenie organu II instancji nie jest zasadny zarzut, że fragment terenu, na którym zdjęto wierzchnią warstwę humusu, nie jest wyrobiskiem. Wierzchnia warstwa humusu należy niewątpliwie do "mas ziemnych i skalnych usuwanych znad złoża", a zatem jej zdejmowanie jest robotą górniczą, w wyniku której powstaje wyrobisko górnicze.
Organ nie podzielił zarzutu, którym zakwestionowano dokładność pomiarów stosowanego przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w P. odbiornika GPS, w szczególności stwierdzenia, że margines błędu tych pomiarów wynosił około 1 m. Punkty pomiarowe górnej krawędzi wyrobiska o numerach od 130 do 139 zostały pomierzone z maksymalnym błędem współrzędnej poziomej rzędu 0,25 m i wysokościowej rzędu 0,23 m. Pomiary były prowadzone z wykorzystaniem poprawek sieciowych systemu stacji referencyjnych ASG-EUPOS oraz zgodnie z opracowaniem Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z 2011 r. pt. "Zalecenia techniczne. Pomiary satelitarne GNSS oparte na systemie stacji referencyjnych ASG-EUPOS". Ww. dokładność pomiarów jest wystarczająca dla pomiarów wyrobisk przeprowadzanych przez pracowników urzędów obsługujących organy nadzoru górniczego. Nadto organ zauważył, że powyższy margines błędu pomiarów został odzwierciedlony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez poprzedzenie konkretnych wyrażonych w metrach wartości określeniem "około".
Odnosząc się do załączonej do odwołania mapy zakładu górniczego sporządzonej na zlecenie odwołującego się i przedstawiającej stan wyrobisk górniczych aktualny na dzień [...] listopada 2013 r. organ wskazał, że potwierdza ona naruszenie (chociaż na mniejszym odcinku) pasa ochronnego działki nr [...]. Porównanie tej mapy z "Mapą wyrobisk górniczych" stanowiącą załącznik nr [...] do planu ruchu zakładu górniczego "S." wskazuje, że w rejonie działki nr [...] brak jest znacznego odcinka skarp pierwotnego ukształtowania terenu (oznaczonego kolorem zielonym), co może świadczyć o prowadzeniu robót górniczych na całej długości pasa ochronnego, a następnie jego odtworzeniu. Różnice w pomiarach dokonanych przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w P. oraz geodetów dokonujących pomiary na zlecenie odwołującego się mogą wynikać z rozbieżnego rozumienia pojęcia wyrobiska górniczego i jego krawędzi oraz tego, że pomiary były wykonywane w różnych dniach odpowiednio [...] listopada 2013 r. i [...] listopada 2013 r. Organ zauważył przy tym, że kształt i układ skarp wyrobiska był dynamiczny.
Zdjęcia załączone do pisma Burmistrza Gminy i Miasta S. z [...] listopada 2013 r. w sposób jednoznaczny wskazują, że już w tym dniu były prowadzone prace mające na celu odtworzenie skarp. Na zdjęciach tych widoczne są maszyny do robót ziemnych (koparki) oraz pojazdy transportowe przemieszczające nadkład (o kolorze ciemniejszym w stosunku do jasnego koloru kopaliny) na odcinkach, na których doszło do przekroczenia dozwolonej linii eksploatacji.
Za niezasadny uznano zarzut, że pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w P. oparli swoje obliczenia o linię ogrodzenia zakładu górniczego jako granicy działki. Z raportu pomiarowego załączonego do protokołu kontroli (w zestawieniu z mapami sytuacyjno-wysokościowymi) jednoznacznie wynika, że w punktach pomiarowych [...] wyrobisko sięgało granicy między działkami nr [...] i [...].
WSA w G. oddalił skargę na powyższą decyzję.
Zdaniem Sądu I instancji organy nie naruszyły art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.), bowiem podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, w tym także dowody przedstawione przez stronę w postaci opinii geotechnicznej dotyczącej stateczności ogólnej skarpy na obszarze wydobycia kruszywa przez firmę "R." w S., mapy zakładu górniczego S. ze stanem wyrobisk górniczych na dzień [...] listopada 2013 r., jak i na dzień [...] lutego 2011 r., kiedy to wydano decyzję o zatwierdzeniu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego S. w formie uproszczonej. Organ nie pominął przy wydaniu decyzji dowodu z opinii geotechnicznej, dokonując jej oceny, a podjęta decyzja koresponduje z ustaleniami z protokołu z kontroli doraźnej w części, w której omówiono m.in. kontrolowane zagadnienia w zakresie dotyczącym kwestii geologiczno-górniczych.
Sąd nie uznał zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. za uzasadniony, gdyż organ ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy sporna okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został ustalony w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu z zachowaniem reguł ogólnych wynikających z powołanych regulacji k.p.a. Organ II instancji przeanalizował wszystkie dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego, w tym w szczególności: protokół kontroli doraźnej nr [...] przeprowadzonej od [...] do [...] listopada 2013 r. wraz z raportem z pomiaru urządzeniem GnSS-GMS-2, szkicem przeglądowym rozmieszczenia punktów kontrolnych i lokalizacji, dokumentacją fotograficzną z daty kontroli doraźnej oraz dowody przedłożone przez stronę. Organ II instancji w uzasadnieniu rozważył wszystkie uzyskane dowody, w tym powołaną prywatną opinię geotechniczną, wziął pod uwagę różnice dokonanych pomiarów i biorąc pod uwagę posiadane informacje o metodologii pomiaru, parametry urządzeń, kalibrację oraz opracowanie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z 2011 r. pt. "Zalecenia techniczne.
Pomiary satelitarne GNSS oparte na systemie stacji referencyjnych ASG-EUPOS", uznał za wiarygodne pomiary dokonane w czasie kontroli przez uprawnionego mierniczego górniczego. Nie doszło także do błędnego poboru pomiarów z miejsca, które zdaniem strony nie było górną krawędzią eksploatacyjną. Jak wynika z raportu pomiarowego załączonego do protokołu kontroli w zestawieniu z mapami sytuacyjno-wysokościowymi w punktach pomiarowych [...] wyrobisko sięgało granicy między działkami nr [...] i [...].
Sąd I instancji uznał, że organ wskazał w uzasadnieniu decyzji także fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd w całości podzielił ocenę organu, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia zastosowanie w sprawie normy art. 171 ust. 1 pkt 2 p.g.g.
Zdaniem WSA organy zasadnie uznały, iż w sprawie były prowadzone przez przedsiębiorcę roboty górnicze – eksploatacja złoża w pasie ochronnym określonym na 6 m, od działki nr [...], na której przebiega droga gruntowa nienależąca do strony. Skoro zatem przekroczenie granicy pasa ochronnego od działki nr [...], w miejscu na którym przebiega droga gruntowa, wynika bezspornie z dowodów w aktach zebranych prawidłowo, organy uznały, iż w sprawie zachodzą podstawy ku temu, by zgodnie z art. 171 p.g.g. wstrzymać ruch zakładu górniczego S. w części dotyczącej eksploatacji złoża w pasie ochronnym od działki nr [...]. Naruszenie pasa ochronnego mogło bowiem stanowić bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i pojazdów mogących się poruszać na drodze ewidencyjnej nr [...], zwłaszcza przy braku odpowiednich zabezpieczeń przed dostępem osób postronnych. Skoro zatem prace wydobywcze były prowadzone z naruszeniem pasów ochronnych, a zatem niezgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów prawa, wymogami wynikającymi z zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego, sporna decyzja jest prawidłowa.
WSA uznał, że przedłożona przez stronę opinia geotechniczna nie mogła uzasadniać innego sposobu załatwienia sprawy, niż przyjęty przez organ I instancji. W trakcie jej opracowania korzystano z informacji udzielonych przez stronę, w tym danych z dokumentacji geologicznej złoża. Jednak jak wynika protokołu z kontroli doraźnej, dokumentacja mierniczo-geologiczna zakładu górniczego S. obrazuje stan ten na [...] grudnia 2011 r., podczas gdy stosownie do art. 116 p.g.g. winna ona być uzupełniana w miarę robót górniczych, co najmniej raz w roku wg stanu wyrobisk na dzień [...] grudnia poprzedniego roku. Skoro opinia ta została sporządzona w oparciu o dane geologiczne niezaktualizowane, to wnioski w niej zawarte nie mogą mieć decydującego znaczenia w sprawie, zwłaszcza iż pozostały materiał dowodowy potwierdza prawidłowość spornej decyzji.
W ocenie Sądu już sam fakt stwierdzonych uchybień w istniejącym pasie ochronnym działki nr [...] oznaczonej na mapach jako droga oznacza istnienie zagrożenia dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego, co z kolei potwierdza prawidłowość spornej decyzji.
W ocenie WSA nieuzasadnionym jest zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 pkt 20 p.g.g. Dla definicji zwałowania nadkładu nie ma znaczenia słownikowa definicja pojęcia "humus" i jego skład biologiczno-chemiczny, zaś takie znaczenie ma masa ziemna i objętość substancji. Sąd uznał, że jest to substancja znajdująca się nad złożem i usuwana w celu umożliwienia wydobycia kopaliny użytecznej, dlatego należy ją zaliczyć do mas ziemnych, a tym samym jej zwałowanie do robót górniczych. W konsekwencji teren, z którego zdjęto wierzchnią warstwę humusu w związku z ruchem zakładu górniczego, jest wyrobiskiem górniczym.
Sąd nie podzielił zasadności zarzutów o błędnych pomiarach wykonanych przez organ I instancji z uwagi na fakt, iż obliczenia oparto o linie ogrodzenia zakładu, przyjmując, iż jest to granica działki, podczas gdy ogrodzenie było usytuowane w głąb terenu działki w stosunku do granicy. Z akt sprawy wynika, iż pomiarów dokonał uprawniony mierniczy górniczy i korzystał przy tym z urządzenia GPS-GMS2 przy wykorzystaniu rozmieszczenia punktów pomiarowych górnej krawędzi wyrobiska o nr [...] do [...] przy użyciu odbiornika T. GMS2 nr [...] i oprogramowaniu T. [...].
Zdaniem WSA niezasadny jest zarzut, iż organy winny były zlecić wykonanie opinii eksperckiej na okoliczność ustalenia, czy w ogóle były możliwe do wykonania w czasie jednego dnia prace mogące odtworzyć skarpę, czy też zasadności zarzutu, iż organy winny były przeprowadzić dowód ze świadków na okoliczność ustalenia, czy istotnie prace odtwarzające skarpę były wykonywane. W sprawie faktem jest naruszenie pasa ochronnego dla drogi położonej na działce nr [...]. Potwierdzają to również dowody załączone do odwołania w postaci mapy zakładu górniczego sporządzone na zlecenie strony przedstawiające stan wyrobisk górniczych na dzień [...] listopada 2013 r., których porównanie z "Mapą wyrobisk górniczych" stanowiącą załącznik nr [...] do planu ruchu zakładu górniczego "S." wskazuje, że w rejonie pasa ochronnego - działki nr [...] brak jest odcinka skarp pierwotnego ukształtowania terenu. Powyższe świadczy wprost o tym, iż na spornym obszarze prowadzone były prace eksploatacyjne, a następnie prace, które miały na celu odtworzenie pierwotnego ukształtowania terenu. Zatem prowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie nie było konieczne, by podjąć rozstrzygnięcie w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie przez WSA w G. skargi na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...] marca 2014 r., w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a., a mianowicie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie tych przepisów nastąpiło poprzez błędne i niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkujące przyjęciem, że w wyniku prac prowadzonych w zakładzie górniczym "S.", prowadzonym przez skarżącego, doszło do naruszeń pasa ochronnego dla drogi położonej na działce gruntu oznaczonej ewidencyjnie nr [...] wraz z naruszeniem granic udokumentowanego złoża w zakresie wskazanym w Protokole kontroli doraźnej z [...] listopada 2013 r. oraz że naruszenia te stwarzają niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga ta została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu wskazanych w skardze przepisów postępowania, jeżeli uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skuteczne powołanie się na zarzut w ramach powyższej podstawy kasacyjnej wymaga więc wykazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Te zaś ostatnie okoliczności nie zostały przez stronę skarżącą wykazane.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, iż zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenia obydwu organów w zakresie w jakim dotyczą skali przekroczeń przy wydobywaniu kruszywa są nieprawidłowe. Zdaniem kasatora rozmiar naruszeń zwłaszcza na północnej granicy złoża jest mniejszy niż ten wskazany przez organ, a jest to o tyle istotny fakt, że wskazany rozmiar przekroczeń prowadzi do stwierdzenia, iż przekroczenia te stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego a także dla pojazdów mogących poruszać się drogą na działce nr [...].
Jednocześnie kasator powołał się na przedłożoną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dokumentację geodezyjną i wniesione przez niego zastrzeżenia do protokołu kontroli doraźnej, w których wskazano różnice w zakresie przekroczeń planowanych robót.
Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela.
Podkreślić bowiem należy, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym przy wykonywaniu nadzoru i kontroli właściwy organ nadzoru górniczego w przypadku bezpośredniego zagrożenia dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, może w całości lub w części wstrzymać ruch tego zakładu lub jego urządzeń, określając warunki wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń.
Jak z powyższego wynika dla zastosowania tego przepisu nie ma decydującego znaczenia zakres "przekroczenia planowanych robót" (przykładowo w części południowo-wschodniej – jak twierdzi skarżący – wynoszą od 3,7 do 6,9 metrów, a nie jak ustalił organ – 9 m), lecz "bezpośrednie zagrożenie dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska".
Dla oceny tego "bezpośredniego zagrożenia" istotne znaczenie ma treść powołanego § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego, zgodnie z którym roboty, o których mowa w ust. 1, wykonuje się z zachowaniem odpowiednich parametrów wyrobiska górniczego, w tym wymagań określonych w Polskiej Normie dotyczącej szerokości pasów ochronnych wyrobisk odkrywkowych, w celu zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego oraz bezpieczeństwa pracowników i ciągłości ruchu zakładu górniczego.
Celem ustanowienia pasów ochronnych były m.in. względy bezpieczeństwa i samo ich naruszenie może stanowić bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa. Stąd też okoliczność, czy w przedmiotowej sprawie na niektórych odcinkach pas ochronny został naruszony prawie na całej jego szerokości (jak ustalił organ), czy też w ograniczonym zakresie (jak twierdzi skarżący), nie miało znaczenia dla oceny "bezpośredniego zagrożenia" o jakim mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.
Stąd też należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że już sam fakt stwierdzonych uchybień w istniejącym pasie ochronnym działki nr [...], oznaczonej na mapie jako droga, oznacza istnienie zagrożenia dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego, co z kolei potwierdza prawidłowość zaskarżonej decyzji.
Bez znaczenia dla sprawy jest również podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż "przedmiotowa droga położona na działce nr [...], o której mowa w decyzji, nie jest de facto drogą. Stanowi "drogę" jedynie z nazwy (...). Natomiast ujęte na zdjęciu ślady opon pochodzą od specjalistycznego pojazdu należącego do R. S., który pracuje w kopalni. Skoro pojazdy pracujące w kopalni mogą poruszać się po jej terenie i pasie ochronnym w ramach normalnej pracy zakładu, to absurdalne jest twierdzenie, że przedmiotowe zagrożenie dla ludzi i pojazdów miało dotyczyć właśnie tych pojazdów i pracowników obsługujących ten sprzęt".
Rzecz bowiem w tym, że nawet w sytuacji gdy powyższa droga nie była użytkowana przez osoby postronne, to i tak naruszenie powyższego pasa ochronnego stanowiło zagrożenie dla środowiska (potencjalna możliwość "obsunięcia" się drogi), a okoliczność, iż po tej drodze poruszały się specjalistyczne pojazdy należące do skarżącej, które także poruszały się na terenie zakładu górniczego, również nie wykluczała bezpośredniego zagrożenia dla zakładu górniczego i jego pracowników o jakim mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 powołanej na wstępie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.