Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 359/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
Decyzją z dnia 2 listopada 2004 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił B. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy. Zdaniem organu nie wystąpiły przesłanki wymagane do stwierdzenia całkowitej i trwałej nieściągalności.
Decyzją z dnia 13 grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia 2 listopada 2004 r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zaległych składek. Powoływała się na trudną sytuację materialną oraz na fakt, że jest samotną matką posiadającą na utrzymaniu trójkę dzieci i osiąga bardzo niskie dochody.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie zaistniała wada postępowania w postaci naruszenia przepisów o właściwości wymieniona w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. Nr 98, poz.1071) dalej k.p.a.
Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, którego kompetencje w tym zakresie wynikają art. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) dalej u.s.u.s.
Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami Kodeksu postępowania cywilnego.
Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Zdaniem Sądu, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak wcale nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych.
Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania przed Zakładem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 15k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca nie wyeliminował w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych odwołania z art. 127 k.p.a. oraz z uwagi na to, że nakazał w sprawach uregulowanych w tej ustawie stosować przepisy procedury administracyjnej, przyjąć należy, że od decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. W sprawie winien mieć zastosowanie art. 127 § 1 k.p.a., który stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Konsekwentnie należy przyjąć, że odwołanie przysługuje do organu administracji publicznej wyższego stopnia, co wynika z art. 127 § 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu, w myśl art. 66 ust. 2 u.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w świetle art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia uprawnionymi do rozpatrywania odwołań w rozumieniu k.p.a. w stosunku do administracji publicznej (art. 66 ust. 4 u.s.u.s.) są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Organem nadrzędnym jest organ sprawujący nadzór nad działalnością danego organu.
W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest Minister Polityki Społecznej.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Oparł skargę kasacyjną na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz 1270) zwana dalej p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa przez błędną wykładnie przepisu art. 180 i 181 u.s.u.s.
W opinii skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny wskutek niewłaściwej interpretacji i niewłaściwego zastosowania art. 17 k.p.a. w związku z art. 123 i 66 u.s.u.s. przyjął, że organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest Minister Polityki Społecznej, a nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Zgodnie z przepisem art. 181 k.p.a. organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określone są w przepisach odrębnych. Jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a.
Z powyższego organ wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, iż k.p.a. nigdy i w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego − wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek).
Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 u.s.u.s. wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów.
W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne jest Minister Polityki Społecznej (rozporządzenia Prezes Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 181 w związku z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.