Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 343/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 26 września 2017 r. (sygn. akt V SA/Wa 1063/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił skargę Spółki A (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grupy producentów rolnych.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca w dniu [...] października 2011 r. została wpisana do Rejestru Grup Producentów Rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa Lubuskiego. W dniu [...] listopada 2013 r. złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za okres od 31 października 2012 r. do 30 października 2013 r., to jest za drugi rok korzystania z pomocy finansowej.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]) Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor OR ARiMR) odmówił przyznania skarżącej wnioskowanych środków finansowych.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OR ARiMR, uznając że skarżąca stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania wnioskowanych płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia grup producentów rolnych. Organ wskazał, że skarżąca jako grupa producentów została zawiązana przez pięciu wspólników (członków): A. W., K. P. (wcześniej K. P.), "K." Spółkę z o.o. (w której udziałowcami były D. W. i K. P., a prezesem zarządu M. W.), "M." Spółkę z o.o. (w której 75% udziałów posiadała A. W.) oraz "T." Spółkę z o.o. (w której 75 udziałów posiadała K. P., a członkiem zarządu był M. W.). Prezes ARiMR stwierdził też, że A.W. podzieliła gospodarstwo i w czerwcu oraz lipcu 2011 r. wydzierżawiła członkom skarżącej grupy producentów swoje nieruchomości, na których wcześniej prowadziła działalność w zakresie hodowli drobiu, będąc członkiem pierwotnej Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o.

Na podstawie umów dzierżawy K. P. wydzierżawiła kurniki znajdujące się w miejscowości [...], "K." Sp. z o.o. wydzierżawiła nieruchomość położoną w miejscowości [...] na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], "M." Sp. z o.o. wydzierżawiła nieruchomość położoną w miejscowości [...] na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. W okresie poprzedzającym utworzenie skarżącej grupy producentów "K." Sp. z o.o., "M." Sp. z o.o. i "T." Sp. z o.o. nie uzyskały żadnego przychodu ze sprzedaży indyków, a w przypadku K. P. przychód ten był niewielki.

Natomiast w okresie, którego dotyczył wniosek o płatność K. P., "M." Sp. z o.o. i "K." Sp. z o.o. ponosiły faktycznie koszty związane z produkcją i hodowlą drobiu, jednak skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających poniesienie przez te osoby kosztów związanych z bezpośrednią obsługą kurników, w tym kosztów dotyczących zatrudnienia kadry pracowniczej i kosztów administracyjnych, co wskazuje na zależność dzierżawców od wydzierżawiającego. W ocenie Prezesa ARiMR, utworzenie grupy producentów rolnych z pięciu członków, z których trzech członków prowadzi działalność rolniczą wyłącznie na dzierżawionych gruntach, będących w posiadaniu wcześniej innego członka grupy, wskazuje, iż w sprawie doszło do podziału gospodarstwa celem umożliwienia skorzystania z danego działania przez obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi wymaganej minimalnej liczby pięciu członków.

Ponadto, zdaniem Prezesa ARiMR, działalność skarżącej ma ścisły związek z działalnością:

1. - Grupy Producentów Rolnych "B." Spółki z o.o. (składającej się z pięciu członków: D. W., A. W., M. W., M. W. oraz Spółki B),
2. - odnowionej Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o. (składającej się z pięciu członków: M. W., J. W., "J." Sp. z o.o., "Z." Sp. z o.o., D. W./obecnie D. W.),
3. - Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o. (składającej się z pięciu członków: L. W., M. W., "N." Sp. z o.o., "S." Sp. z o.o. i "M." Sp. z o.o.

W ocenie Prezesa ARiMR, skarżąca i wspomniane grupy producentów powstały w wyniku podziału bazy produkcyjnej A. W., M. W. oraz Spółki B - przez wydzierżawienie kurników położonych w miejscowościach [...], [...] i [...] dla poszczególnych członków tych grup producentów rolnych. Podział ten miał na celu dekoncentrację potencjału produkcyjnego trzech podmiotów, a następnie ponowne ich połączenie w celu stworzenia trzech osobnych grup producentów rolnych. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca i wspomniane grupy producentów, a także spółki z o.o. będące ich członkami, mają siedziby w tej samej miejscowości, pod tym samym adresem.

Prezes ARiMR uznał, że istnienie limitów wysokości przyznawanej corocznie pomocy finansowej, określonych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), dowodzi, że wyodrębnienie trzech grup producentów rolnych w zakresie tej samej branży przez te same osoby miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

W konsekwencji Prezes ARiMR uznał, że mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, w niniejszej sprawie skarżąca w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, bowiem nie spełniła warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005, polegającego na wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu (w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych), o czym świadczą w szczególności ujawnione okoliczności dotyczące struktury własnościowej i fakt braku prowadzenia wcześniej przez trzech z pięciu członków działalności rolniczej w zakresie chowu i hodowli drobiu. Zdaniem Prezesa ARiMR, w przypadku skarżącej wypełniony został zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki (przez utworzenie grupy producentów niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005) oraz subiektywny warunek (przez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy producentów był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia).

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Prezesa ARiMR.

Wyrokiem z 2 marca 2015 r. (sygn. akt V SA/Wa 2984/14) WSA oddalił skargę. Sąd uznał w szczególności, że Prezes ARiMR wyjaśnił dlaczego - pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy - skarżąca nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Zdaniem WSA, organ przez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami skarżącej grupy producentów w sposób czytelny odniósł się do zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

Na skutek skargi kasacyjnej skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 1977/15) uchylił wyrok WSA z 2 marca 2015 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA, trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., s. 8 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 65/2011).

W odniesieniu do art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, NSA wskazał, że skoro to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu sztucznego tworzenia warunków do otrzymania wsparcia, to na organie ciąży obowiązek wykazania tych okoliczności, przy czym ustalenia te powinny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego i rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego. Natomiast co do art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, NSA odwołał się do wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, która uzależnia zastosowanie tego przepisu od spełniania trzech przesłanek: 1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, 2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań (a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści) i 3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

NSA zaznaczył, że obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy organ wykazał w sposób staranny, wszechstronny, logiczny i przekonywujący, że miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie, stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Konieczne jest zatem dokładne określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć skarżąca, ale również celu płatności, o którą ubiegała się skarżąca, a który zdefiniowany został w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Zdaniem NSA, podczas oceny prawidłowości subsumcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 WSA pominął przesłankę uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. NSA wskazał, że w ponownym postępowaniu WSA powinien rozważyć w świetle wskazań zawartych w wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, czy Prezes ARiMR wywiązał się z konieczności precyzyjnego wykazania, że skarżąca sztucznie stworzyła warunki do otrzymania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA wyrokiem z 26 września 2017 r. oddalił skargę.

Sąd podkreślił, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, stosownie do art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa). W związku z tym "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 ppsa, podlegały zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał sprawę (art. 183 ppsa) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 ppsa.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Sąd dodał, że w świetle wykładni tego przepisu dokonanej przez TSUE w wyroku w sprawie C-434/12 zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wymaga istnienia elementu obiektywnego (czyli stwierdzenia obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - EFRROW) i subiektywnego (czyli stwierdzenia obiektywnych dowodów pozwalających na ocenę, że przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu).

Zdaniem WSA, organy ARiMR w sposób prawidłowy wykazały zaistnieniu obu wspominanych wyżej elementów. W przypadku skarżącej zaistniała sytuacja stanowiąca zaprzeczenie określonych w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 celów działania grupy producentów rolnych. Doszło bowiem przede wszystkim do podziału gospodarstwa A. W. i dekoncentracji jej bazy produkcyjnej funkcjonującej w sposób prawidłowy. K. P. oraz "K." Sp. z o.o. i "M." Sp. z o.o. gospodarowały wyłącznie na gruntach wydzierżawionych od A. W., a początek ich działalności wiąże się bezpośrednio z powstaniem skarżącej grupy producentów.

Ponadto spółki te oraz "T." Sp. z o.o. nie dysponują praktycznie żadnym majątkiem. Ponadto Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się bardzo obszernie do kwestii powiązań pomiędzy poszczególnymi członkami skarżącej grupy producentów, a także grupami producentów "I." i "B.". Akceptując te ustalenia, WSA podkreślił w szczególności, że: 1) rozpoczęcie działalności rolniczej przez trzech członków skarżącej (K. P., "K." Sp. z o.o., "M." Sp. z o.o.) nastąpiło dopiero po zawiązaniu grupy producentów, 2) trzech wspomnianych członków skarżącej posiada tylko i wyłącznie grunty dzierżawione od innego członka grupy, zaś "T." Sp. z o.o. gospodaruje na obiekcie wydzierżawionym od A. W. i M. W., 3) pomiędzy spółkami będącymi członkami skarżącej oraz będącymi członkami grupy producentów "I." i "B." istnieją powiązania osobowe, 4) A. W. refakturowała koszty związane z utrzymaniem wydzierżawionych kurników.

Mając na względzie wspomniane ustalenia, WSA uznał, że organ w sposób logiczny i spójny wykazał, iż wyodrębnienie trzech grup producentów rolnych w zakresie tej samej branży przez te same osoby miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Sąd za uprawniony uznał też wniosek organu, że w istocie doszło do decentralizacji a nie centralizacji produkcji między podmiotami będącymi członkami skarżącej grupy producentów, co stanowi jeden z wymogów celu działania grupy producentów, określony w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005.

Wprawdzie skarżąca formalnie spełnia warunki niezbędne do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, jednakże w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez skarżącą w takiej sytuacji pomocy finansowane oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. W konsekwencji WSA za niezasadny uznał zarzut błędnego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Zdaniem WSA, organy ARiMR wyjaśniły dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do przyznania pomocy skarżąca nie realizuje celów wsparcia, a jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Ponadto - przez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami skarżącej grupy - organ w sposób czytelny odniósł się też do elementu subiektywnego, czyli zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo i zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organy odniosły się bowiem do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonały oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Prezes ARiMR wyjadł też dlaczego nie dał wiary twierdzeniom skarżącej. Wobec tego WSA uznał, że udowodnione zostały fakty, z których organ wywodzi skutek prawny w postaci stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 190 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, polegające na:
2. a) niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej i niezastosowaniu się przez WSA - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - do wiążącej wykładni prawa materialnego dokonanej w tej sprawie przez NSA w wyroku z 28 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 1977/15), to jest do wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którą WSA powinien dokonać zbadania przesłanki uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, którą to przesłankę w poprzednim postępowaniu WSA pominął, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia skargi;
3. b) niezastosowaniu się przez WSA - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - do wiążącej wykładni prawa proceduralnego dokonanej w tej samej sprawie przez NSA w wyroku z 28 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 1977/15), tj. do wykładni art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i zaakceptował przerzucenie całego ciężaru dowodowego na wnioskodawcę, nie badając w sposób wszechstronny, staranny, logiczny i przekonywujący, że miało miejsce stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, w sytuacji gdy to na organie ciąży obowiązek udowodnienia faktów, z których wywodzi skutki prawne, tj. wykazanie tych sztucznych warunków.
4. 2) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku, które to naruszenie polegało na nieodniesieniu się przez WSA do wiążącej wykładni NSA.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdził w szczególności, że WSA powtórzył poprzednio zajęte stanowisko w sprawie, nie odnosząc się żaden sposób do wytycznych NSA. Mimo zarzutu NSA co do pominięcia przesłanki uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, WSA nie sprostał naprawieniu tego uchybienia, a jedynie powielił argumenty przedstawione w uzasadnieniu poprzedniego wyroku, uznając je za wystarczające do wykazania wszystkich trzech przesłanek zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Zdaniem skarżącej, podniesione przez WSA okoliczności sygnalizują możliwość wystąpienia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, ale nie są one wystarczające dla ustaleń w tym zakresie. Skarżąca przypomniała, że w wyroku w sprawie C-434/12 TSUE wskazał, iż art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek ubiegającego się o płatność został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w tamach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką samą pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W piśmie procesowym, które wpłynęło do NSA w dniu 17 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 19 kwietnia 2018 r. Wskazał na kolizję terminów posiedzeń sądowych w dwóch innych sprawach, toczących się w Sądzie Rejonowym w Zgorzelcu i w Sądzie Rejonowym w Nowej Soli. Pełnomocnik powołał się przy tym na kategoryczny brak zgody skarżącej na ustanowienie substytuta w niniejszej sprawie. Stwierdził, że również w sprawach toczących się przed wspomnianymi Sądami Rejonowymi mocodawcy nie wyrazili zgody na ustanowienie substytutów.

Na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o odroczenie rozprawy.

Na rozprawie pełnomocnik Prezesa ARiMR (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał w szczególności, że WSA w pełni zrealizował wytyczne zawarte w poprzednio wydanym w tej sprawie wyroku NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było uzasadnionych powodów do odroczenia rozprawy wyznaczonej na 19 kwietnie 2018 r. Pełnomocnik skarżącej został z odpowiednim wyprzedzeniem zawiadomiony o terminie rozprawy i w sytuacji braku możliwości osobistego udziału w rozprawie mógł ustanowić pełnomocnika substytucyjnego, stosownie do art. 39 pkt 2 ppsa. Z treści pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sądowych nie wynika, aby skarżąca wyłączyła uprawnienie określone we wspomnianym przepisie. Z kolei twierdzeniu pełnomocnika o kategorycznym braku zgody na ustanowienie substytuta przeczy okoliczność, że w rozprawie przed WSA w dniu 26 września 2017 r. w imieniu skarżącej działał pełnomocnik substytucyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku.

Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wymienia zatem elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. m.in. wyrok NSA z 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11).

Zdaniem skarżącej, naruszenie tego przepisu polegało na nieodniesieniu się przez WSA do wiążącej wykładni prawa sformułowanej w tej sprawie przez NSA w wyroku z 28 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 1977/15). Stanowisko skarżącej jest bezpodstawne. W części sprawozdawczej wyroku (na s. 13 - 15) WSA przytoczył wspomnianą wykładnię dokonaną przez NSA, prawidłowo wskazując powody, z jakich został uchylony poprzedni wyrok WSA wydany w tej sprawie, a także wskazania co do dalszego postępowania udzielone przez NSA. Wskazania te dotyczyły zbadania przez WSA dwóch kwestii: 1) czy stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ wykazał w sposób staranny, wszechstronny, logiczny i przekonujący, że miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia oraz 2) czy w procesie subsumcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 organ prawidłowo rozważył wynikającą z tego przepisu przesłankę uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Wbrew zarzutowi skarżącej, WSA odniósł się do tych kwestii (vide m.in. s. 23 - 26 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), zaś stanowisko to poddaje się kontroli instancyjnej.

Nie są również zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie przez WSA art. 190 ppsa przez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z 28 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 1977/15), a dotyczącej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Zgodnie z art. 190 ppsa: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". W świetle tego przepisu, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany oceną prawną NSA, która może dotyczyć zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Konsekwencją takiej oceny są wskazania co do dalszego postępowania zawarte w kasatoryjnym wyroku NSA.

W wydanym w tej sprawie wyroku z 28 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 1977/15) NSA zobowiązał WSA, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy dokonał kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia dwóch kwestii:

1. - po pierwsze, czy organy administracji prawidłowo wywiązały się z wywiedzionego z art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich obowiązku wykazania okoliczności świadczących o sztucznym stworzeniu przez skarżącą warunków do otrzymania wsparcia; w tym zakresie NSA uznał, że przez odmowę płatności to organ wywodzi skutki prawne z zarzutu stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności, a zatem to organ, a nie skarżąca, jest obarczony ciężarem dowodu w tym zakresie.
2. - po drugie, czy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uprawnione było uznanie, że ziściła się przesłanka zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w postaci uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia; w tym zakresie NSA odwołał się do wykładni wspomnianego przepisu dokonanej w wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, zgodnie z którą dla zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 niezbędne jest spełnienie trzech przesłanek, w tym wykazanie, że korzyści, na jakie liczył podmiot stwarzający sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, są sprzeczne z celami tego wsparcia.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA w zaskarżonym obecnie wyroku zastosował się do wskazanej wykładni prawa dokonanej przez NSA. WSA trafnie wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ obszernie odniósł się do kwestii powiązań między członkami tworzącymi skarżącą grupę producentów rolnych, momentów rozpoczęcia działalności rolniczej przez trzech spośród członków skarżącej grupy i gospodarowania przez nich na gruntach dzierżawionych od innego członka grupy. WSA zwrócił też uwagę, że w zaskarżonej decyzji wyliczono wartość przychodów netto ze sprzedaży produktów wskazanych jako wytworzone w gospodarstwach członków skarżącej grupy oraz odnowionej Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o. i Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o., powiązanych ze sobą. Stwierdzono przy tym, że wyliczona wartość przekracza pułap określony jako maksymalny w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 1698/2005. W tej sytuacji WSA zasadnie podzielił stanowisko organu, że zamiast do centralizacji produkcji między podmiotami będącymi członkami skarżącej grupy producentów rolnych (co stanowić powinno cel działania grupy producentów, określony w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005) doszło w istocie doszło do decentralizacji produkcji.

WSA i organy administracji prawidłowo uznali, że okoliczności wskazywały na działania zmierzające do obejścia przepisów prawa związanych minimalną ilością członków grupy i z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych". WSA trafnie też zwrócił uwagę, że w toku postępowania administracyjnego organ podjął działania w celu zweryfikowania wspomnianej tezy, wzywając skarżącą (pismo z 17 stycznia 2014 r.) do wyjaśnienia przyczyn zawarcia przez A. W. i M. W. wieloletnich umów dzierżawy ze spółkami wchodzącymi w skład skarżącej grupy. Tego rodzaju wezwanie nie może być postrzegane jako sprzeczne z art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i z wykładnią prawa dokonaną w poprzednio wydanym w tej sprawie wyroku NSA przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącą. Spójne i logiczne oceny organów administracji w omawianym zakresie zostały bowiem oparte na analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nie na okoliczności, że skarżąca nie była w stanie w sposób przekonujący wyjaśnić przyczyn dekoncentracji gospodarstw rolnych A. W. i M. W., polegającej na wydzierżawieniu gruntów spółkom, które następnie stały się członkami skarżącej grupy producentów i które przed zawiązaniem tej grupy nie prowadziły działalności rolniczej w zakresie produkcji drobiu.

W świetle prawidłowo dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych prawidłowa jest ocena WSA, akceptująca w tym zakresie stanowisko organów administracji, że ziściła się przesłanka zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, polegająca na uzyskaniu korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. WSA zasadnie stwierdził, że celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, co ma skutkować m.in. poprawą ich konkurencyjności względem sieci handlowych. Tymczasem okoliczności związane z powstaniem skarżącej grupy producentów zaprzeczają tymże celom. WSA trafnie bowiem podkreślił, że zamiast do centralizacji produkcji doszło niedługo przed powstaniem skarżącej grupy producentów do podziału gospodarstwa A. W. (będącego w dobrym stanie technicznym) przez wydzierżawienie części gruntów przyszłym członkom tejże grupy, którzy wcześniej nie prowadzili działalności rolniczej w zakresie produkcji drobiu, bądź prowadzili taką działalność w niewielkim zakresie.

W tej sytuacji spójna i logiczna jest ocena organów administracji - prawidłowo zaakceptowana przez WSA - że utworzenie skarżącej grupy producentów miało na celu obejście przepisów wprowadzających limity płatności i uzyskanie tych płatności mimo braku realizacji celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005.

W konsekwencji za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. WSA, rozpoznając sprawę ponownie w zgodzie z wykładnią prawa, o której mowa w art. 190 ppsa, prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a nie stwierdzając naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie miał podstaw do uchylenia tejże decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz Prezesa ARiMR 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, wziął udział w rozprawie przed NSA i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.

PG