Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 81/07 oddalił skargę R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzjami z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], [...] i [...] Prezydent Miasta G. udzielił R. M. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul. S. [...], zawierających do 4,5% alkoholu oraz na piwo, zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu oraz zawierających powyżej 18% alkoholu.
Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., oraz § 1 uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] w sprawie czasu otwarcia placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych zlokalizowanych na terenie miasta G., cofnął wskazane wyżej zezwolenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Sąd Rejonowy w G. Wydział [...] Grodzki wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006 r. uznał R. M. za winnego popełnienia wykroczenia polegającego na prowadzeniu sprzedaży alkoholu bez wymaganego zezwolenia.
Przedmiotowy wyrok zapadł w następstwie prowadzonego postępowania wyjaśniającego dotyczącego sprzedaży alkoholu po godzinie 22oo. Zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 1 ww. uchwały prowadzona placówka handlowa powinna być otwarta w godz. od 6oo do 22oo.
W wyniku rozpatrzenia odwołania R. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., działając na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 1 wskazanej wyżej uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...], powyższą decyzję utrzymało w mocy.
Oddalając skargę R. M. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że w wydanych skarżącemu zezwoleniach wyraźnie wskazano, iż sprzedaż napojów alkoholowych może odbywać się w godzinach działalności punktu. Godziny te określiła z kolei ww. uchwała Rady Miasta G., do której postanowień skarżący jako przedsiębiorca prowadzący punkt handlowy winien się stosować. Tymczasem w okresie maj - czerwiec 2005 r. dwukrotnie stwierdzono, że sklep monopolowy funkcjonuje po godzinie 22oo oraz że przed sklepem znajduje się informacja o otwarciu sklepu od poniedziałku do soboty w godzinach 14oo - 24oo. Z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymał pismo z dnia [...] czerwca 2005 r., w którym Kierownik Referatu Handlu Urzędu Miejskiego w G. - powołując się na uchwałę Rady Miasta G. nr [...] - wyraźnie wskazał, w jakich godzinach sklep może funkcjonować.
Zdaniem Sądu, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wskazane wyżej naruszenie jako naruszenie "innych zasad i warunków określonych przepisami prawa", co skutkowało wydaniem decyzji o cofnięciu wydanych zezwoleń w oparciu o art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Niemniej jednak powołanie w uzasadnieniu wydanej decyzji jedynie wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w G. Wydziału [...] Grodzkiego, stanowiącego w świetle art. 76 § 1 k.p.a. dokument urzędowy, nie było w pełni prawidłowe, gdyż organ nie odniósł się do pozostałego materiału dowodowego. Uchybienie to nie było jednak tak istotne, aby powodowało konieczność wyeliminowania wydanych decyzji z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut oparcia wydanych decyzji na uchwale, która jest niezgodna z Konstytucją RP. W dacie wydania decyzji organu II instancji była ona bowiem aktem prawa miejscowego nadal obowiązującym.
W skardze kasacyjnej R. M. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to, że organy administracji nie umorzyły postępowania, które było bezprzedmiotowe;
- 2) przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 178 ust. 1 w zw. z art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez uznanie, że dopuszczalne jest ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego w drodze uchwały Rady Miasta G.;
- 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to, że organy administracji nie rozpatrzyły zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania dowodów i nie poddały ich ocenie;
- 4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to, że organy administracji nie odniosły się w uzasadnieniu wydanych przez siebie decyzji do dowodów zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania oraz poprzez niewskazanie przyczyn, dla których organy administracji nie dały wiary tym dowodom.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Sąd I instancji pominął fakt, iż w toku postępowania administracyjnego zaistniała okoliczność uzasadniająca umorzenie postępowania. W piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. skarżący złożył bowiem oświadczenie o rezygnacji z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, które były przedmiotem postępowania administracyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że złożenie powyższego oświadczenia miało związek z likwidacją punktu sprzedaży przy ul. Szerokiej w G., dla którego zostały wydane zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W rezultacie - zdaniem strony - postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu zezwoleń stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący stwierdził, że niezgłoszenie tego zarzutu w skardze na decyzję organu II instancji nie uprawniało Sądu I instancji do pominięcia tej okoliczności, ponieważ zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł również, że organy skupiły się wyłącznie na fakcie wydania wyroku nakazowego w postępowaniu wykroczeniowym, pomijając jednocześnie pozostały materiał dowodowy, który wskazywał na nieprawidłowość dokonanych w tym postępowaniu ustaleń. Skarżący wskazał, że funkcjonariusze Policji stwierdzili, że sklep był otwarty po godzinie 22oo, lecz nie stwierdzili sprzedaży alkoholu, a zatem należy przyjąć, że sprzedaż ta nie miała miejsca. O fakcie nienaruszania przez skarżącego przepisów dotyczących sprzedaży napojów alkoholowych świadczą także liczne notatki służbowe sporządzone przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w G..
Skarżący podniósł również, że nawet gdyby przyjąć, iż skarżący prowadził sprzedaż napojów alkoholowych z naruszeniem przepisów uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., to i tak nie uzasadniałoby to uznania za prawidłowe rozstrzygnięć organów administracji, ponieważ zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy uchwały Rady Miasta G., które są niezgodne z Konstytucją. Zgodnie bowiem z art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP ograniczenia zasady swobody działalności gospodarczej mogą zostać wprowadzone tylko i wyłącznie ustawą, tymczasem uchwała Rady Miasta G. nie ma mocy ustawy. Ponadto skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sądy podlegają tylko Konstytucji i ustawom, dlatego też w przedmiotowym postępowaniu Sąd I instancji nie był związany przepisami wskazanej wyżej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj.
- 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która, co należy stwierdzić, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Z powyższych względów zarzuty kasacyjne wyznaczały zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł trzy zarzuty.
Pierwszy z nich dotyczył naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to, że organy administracji nie umorzyły postępowania, które stało się bezprzedmiotowe.
Rezygnacja uprawnionego z zezwolenia na sprzedaż alkoholu po wydaniu decyzji o cofnięciu mu tego zezwolenia na skutek zdarzenia, które nastąpiło przed tą rezygnacją nie była skuteczna i nie oznacza, że postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu o cofnięcie zezwolenia z przyczyn przewidzianych w przepisie art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości, stało się w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zawiadomienie o rezygnacji z zezwolenia zostało przekazane organowi II instancji tuż przed wydaniem decyzji ostatecznej, przy czym skarżący określił termin rezygnacji już po wydaniu tej decyzji, czyli w chwili wydania decyzji zarówno przez organ pierwszej instancji, jak również przez organ odwoławczy zezwolenie to było aktualne i skuteczne.
Gdyby przyjąć, że rezygnacja z zezwolenia po wydaniu decyzji o cofnięciu tegoż zezwolenia z przyczyn zawinionych była skuteczna i prowadziłaby do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, to pozwalałoby uniknąć uprawnionemu konsekwencji wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a w szczególności z przepisu art. 18 ust. 11 tej ustawy, a mianowicie zakazu ubiegania się o ponowne wydanie zezwolenia przedsiębiorcy, któremu cofnięto zezwolenie w okresie 3 lat od dnia wydania decyzji o jego cofnięciu.
Drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. i miał polegać na nierozpatrzeniu zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania dowodów i niepoddaniu ich ocenie, również nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż istotne okoliczności dla uznania naruszenia przepisów uchwały Rady Miasta G. z [...] czerwca 1999 r. nr [...] w sprawie czasu otwarcia placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych zlokalizowanych na terenie miasta G., zwanej dalej uchwałą RM G. z [...] czerwca 1999 r., zostały w zasadzie przyznane przez skarżącego, a mianowicie do stwierdzenia co najmniej dwukrotnie przypadku otwarcia sklepu, którego dotyczyło zezwolenie po godzinach ustalonych w cyt. wyżej uchwale. Potwierdziło to orzeczenie Sądu Grodzkiego skazujące skarżącego za wykroczenie prowadzenia sprzedaży alkoholu po godzinie 22oo.
Ustalony przez organ stan faktyczny, polegający na nieprzestrzeganiu przez skarżącego godzin otwarcia sklepu monopolowego nie mógł być skutecznie zakwestionowany zarówno przez Sąd I instnacji, jak również przez Sąd kasacyjny, gdyż należycie został skontrolowany przebieg postępowania administracyjnego, podczas którego organ wszechstronnie zebrał materiał dowodowy i wnikliwie go ocenił zgodnie z wszystkimi wymogami kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a.
Sam skarżący przyznał, że nie przestrzegał godzin otwarcia sklepu, gdyż nie zgadzał się z przepisami uchwały RM G. z [...] czerwca 1999 r., która jego zdaniem narusza prawo i jest niezgodna z Konstytucją RP.
Organ nie miał obowiązku wykazania skarżącemu konkretnych przypadków sprzedaży alkoholu po godzinie 22oo, gdyż dla spełnienia przesłanki z § 1 omawianej uchwały RM G. i art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wystarczyło udowodnienie, że sklep, w którym prowadzono sprzedaż alkoholu był otwarty poza dozwolonymi godzinami otwarcia ustalonymi przepisami prawa miejscowego.
Trzeci zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., również należało uznać za bezskuteczny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. szczegółowo ustosunkował się do zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, w tym także art. 107 § 3 k.p.a., i stwierdził, że zarzut dotyczący uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia jest częściowo zasadny, lecz uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Dla oceny prawidłowości tych rozstrzygnięć nie miały bowiem wpływu podnoszone przez skarżącego okoliczności, że niektóre kontrole prowadzone w jego sklepie nie wskazywały na nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu - gdyż nie podważyły one, że w danych dniach działalność handlowa prowadzona była z naruszeniem przepisów uchwały RM G. z [...] czerwca 1999 r.
Bezspornym jest, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją (również prawomocnym wyrokiem karnym Sądu Grodzkiego w G.) stwierdzono prowadzenie działalności handlowej po godzinie 22oo, co stanowiło naruszenie uchwały RM G. nr XI/361/99.
Zarówno organy administracji obu instancji, jak również WSA w G. prawidłowo zakwalifikowały to naruszenie jako naruszenie "innych zasad i warunków określonych przepisami prawa", czyli spełnienie przesłanki z art. 18 ust. 7 pkt 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Odrębną podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stanowiły zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności art. 178 ust. 1 w zw. z art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, polegające na uznaniu dopuszczalności ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego w drodze uchwały Rady Miasta G..
Odnosząc się do tych ostatnich zarzutów należy na wstępie zauważyć, że stwierdzenie Sądu I instancji, że nie może badać w niniejszej sprawie legalności omawianej uchwały RM G. nr [...] jest tylko częściowo uzasadnione.
Niewątpliwie w tej sprawie nie ma możliwości abstrakcyjnej oceny legalności tej uchwały w trybie przepisów ustawy ustrojowej o samorządzie gminnym, która przewiduje tryb zakwestionowania uchwał organów samorządu terytorialnego niezgodnych z prawem, ale rozstrzygając sprawę indywidualną opartą między innymi na przepisach uchwały organów samorządu. Sąd administracyjny nie jest pozbawiony prawa kontroli konstytucyjności przepisów takich uchwał, podobnie jak samodzielnie może oceniać konstytucyjność przepisów wykonawczych i w konkretnej sprawie odmówić zastosowania przepisów wykonawczych niezgodnych z Konstytucją.
Brak jest jednak podstaw do postawienia tezy, że przepis § 1 uchwały Rady Miasta G. nr [...] określający między innymi godziny otwarcia placówek handlowych na terenie miasta G. jest sprzeczny z prawem, a w szczególności powołanymi w skardze przepisami Konstytucji RP.
Dotychczasowe bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego utrzymuje linię orzecznictwa o dopuszczalności ustalania na podstawie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1974 r. Nr 24, poz. 142 ze zm.) czasu otwarcia placówek handlowych.
Z niebudzącej wątpliwości treści przepisu art. XII § 1 cyt. wyżej ustawy wynika jednoznacznie, że jego przedmiotem jest między innymi czas otwarcia placówek handlowych.
Przepisy wprowadzające kodeks pracy jako rangi ustawowej nie godzą w konstytucyjne gwarantowane zasady prowadzenia działalności gospodarczej (vide wyrok NSA z dnia 4 lipca 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 540/00 - Dz.Urz. Śląsk 2000.39.577 w Katowicach).
W zasadzie nigdy nie kwestionowano uprawnienia rady gminy do ustalania na podstawie art. XII § 1 - przepisów wprowadzających Kodeks pracy godzin otwarcia placówek handlowych, a jedynie kwestionowano prawo dokonywania tego przez inne organy samorządu gminnego oraz na innej podstawie niż art. XII § 1 przepisów wprowadzających Kodeks pracy (np. art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).
W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, m.in. wyroku WSA z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 326/05 NZS 2006/1/20, przepis art. XII § 1 - przepisy wprowadzające Kodeks pracy stwarza granice kompetencyjne dla właściwego organu samorządu terytorialnego możliwości wydawania tylko aktów generalnych, a więc skierowanych do nieokreślonego indywidualnie kręgu podmiotów i w takim tylko zakresie może ograniczać swobodę działalności gospodarczej.
Brak kryteriów jakimi powinna się kierować gmina podejmując uchwałę na podstawie art. XII § 1 - przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie oznacza, że gmina może działać dowolnie bez odniesienia się do podstawowych zasad tworzenia prawa miejscowego (vide wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r. sygn. II GSK 251/05).
Reasumując powyższe rozważania, należy podkreślić, ze zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Zatem przepis art. XII § 1 - przepisów wprowadzających Kodeks pracy jako przepis rangi ustawowej odpowiada niewątpliwie wymogom konstytucyjnym przewidzianym w art. 22 Konstytucji RP.
Przepisy kwestionowanej uchwały Rady Miasta G. nr [...] nie naruszają również art. 32 Konstytucji RP, gdyż traktują równo wszystkie podmioty gospodarcze na terenie miasta G., ustalając takie same godziny otwarcia placówek handlowych bez jakiegokolwiek ich różnicowania.
W tych warunkach pominięcie w rozważaniach Sądu I instancji zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP w uchwale Rady Miasta G. nr [...] nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż takie naruszenie nie miało miejsca, co wykazał Sąd kasacyjny.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.