Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3445/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z 15 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 50/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. Spółki z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] maja 2013 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w Legnicy wpłynął wniosek A. Spółki z o.o. w L. (dalej: skarżąca) o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (na rok 2013). Wniosek ten został przekazany Kierownikowi BP ARiMR w Lubinie z siedzibą w Rudnej jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. W sekcji VII wniosku strona zadeklarowała 6 działek ewidencyjnych położonych w województwie dolnośląskim, w powiecie l., w gminie [...], obręb [...]. Zadeklarowała 3 działki rolne, na których zgłosiła realizację pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1. – Uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania (na powierzchni gruntów rolnych wynoszącej 97,50 ha).

Spółka [...] listopada 2013 r. zmieniła wniosek, zmniejszając wcześniej deklarowany areał działki rolnej A z 80,33 ha do 71,75 ha, co spowodowało również zmniejszenie ogólnej zgłoszonej do płatności powierzchni – do 88,92 ha.

W związku z pojawieniem się wątpliwości co do stwarzania przez stronę sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej, Kierownik BP wezwał wnioskodawcę do złożenia niezbędnych dokumentów potwierdzających posiadanie sprzętu rolniczego, zatrudnienie pracowników, umowy na wykonywanie usług agrotechnicznych.

W odpowiedzi osoba reprezentująca skarżącą zakwestionowała podstawy prawne do wzywania spółki do wyjaśnienia okoliczności, które – w ocenie przedstawiciela spółki – wykraczają poza zakres prowadzonego postępowania. Wyjaśniła, że wnioskodawca jest samodzielnym i niezależnym podmiotem prowadzącym działalność rolniczą na posiadanych przez siebie gruntach rolnych. Strona jest spółką kapitałową prawa handlowego, posiadającą osobowość prawną. Jest zarządzana przez niezależny i samodzielny w podejmowanych decyzjach zarząd. Spółka prowadzi działalność rolniczą na własny rachunek i we własnym imieniu. Samodzielnie ponosi koszty i czerpie korzyści z prowadzonej działalności. Przedstawiciel strony wskazał, że spółka zawarła między innymi odrębną umowę na usługi rolne oraz umowę w zakresie stałego prowadzenia księgowości.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. przeprowadzono w gospodarstwie rolnym skarżącej kontrolę na miejscu. Organ I instancji prowadził ponadto postępowanie wyjaśniające, w toku którego reprezentant strony oświadczył, że spółka zajmuje się uprawą i korzysta z usług spółki B.. Strona nie zatrudnia pracowników i nie posiada żadnego sprzętu. O rodzaju prowadzonych upraw decyduje zgromadzenie wspólników. Spółka jest dzierżawcą uprawianych gruntów.

Kierownik BP ARiMR wystosował do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień przez podanie, kiedy i jakie zabiegi agrotechniczne zostały wykonane na gruntach deklarowanych we wniosku w 2013 r.; czy spółka dysponuje własnym sprzętem rolniczym, kierowanym do wykonywania zabiegów agrotechnicznych; jeżeli spółka nie dysponuje własnym sprzętem, to w jaki sposób realizuje wymóg utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej; jaki podmiot jest zleceniobiorcą prac agrotechnicznych i na jakiej podstawie prace te są wykonywane. Organ zwrócił się również o dostarczenie dokumentów, które mogłyby stanowić dowód potwierdzający fakt posiadania przez stronę gruntów objętych wnioskiem.

W pisemnej odpowiedzi zainteresowana podtrzymała swoje stanowisko. Jest mianowicie – samodzielnym i niezależnym od innych – podmiotem prowadzącym działalność rolniczą. Samodzielnie ponosi koszty i czerpie korzyści z prowadzonej działalności. Posiada niezależną gospodarkę finansową i rolną. W związku z prowadzoną działalnością, spółka – we własnym imieniu i na własną rzecz – dokonywała sprzedaży plonów, zlecała usługi rolne i prowadzenie usług księgowych, posiada odrębny rachunek bankowy, opłaca podatek rolny i jest zarządzana przez profesjonalny zarząd. Na potwierdzenie tych okoliczności dołączono szereg dokumentów.

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lubinie odmówił przyznania wnioskodawczyni płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

Organ uznał, że doszło do stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności rolnośrodowiskowych, w rozumieniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L nr 312 z 23 grudnia 1995 r., str. 1, dalej rozporządzenie 2988/95). Zdaniem organu, osoby reprezentujące spółkę sztucznie podzieliły gospodarstwo rolne, poprzez utworzenie trzech spółek, powołanych jedynie w celu pobierania pomocy finansowej. Istniejące między spółkami powiązania osobowe, funkcjonalne i kapitałowe pozwalają uznać, iż celem działania tych podmiotów było pobieranie pomocy finansowej w odniesieniu do gruntów, które faktycznie nie są użytkowane rolniczo przez spółkę.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ podkreślił, że dla wykazania istoty sprawy konieczne jest przedstawienie skarżącej w jej powiązaniu z dwoma innymi podmiotami: C. Sp. z o.o. oraz D. Sp. z o.o.

Wszystkie trzy spółki zadeklarowały do płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013 tereny o zbliżonym areale (odpowiednio: 88,92 ha; 93,83 ha oraz 94,01 ha), położone w bezpośrednim sąsiedztwie, mimo braku jakichkolwiek naturalnych granic między deklarowanymi obszarami. W ocenie Dyrektora ARiMR, taka deklaracja gruntów, formalnie poprawna, budzi zastrzeżenia co do faktu rzeczywistego prowadzenia działalności rolniczej, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009.

Organ w pełni podzielił stanowisko Kierownika BP ARiMR, według którego, w sprawie ma miejsce sztuczne stwarzanie warunków, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia. Analiza dokumentacji sprawy w sposób niezbity dowodzi bowiem istnienia między wszystkimi trzema spółkami powiązań organizacyjnych, osobowych, ekonomicznych i funkcjonalnych, co pozwala jednoznacznie stwierdzić, że podmioty te zostały utworzone w celu pobierania pomocy finansowej wypłacanej przez ARiMR (w uzasadnieniu swojej decyzji Dyrektor ARiMR szczegółowo wskazał powiązania personalne, podkreślił dalej, że 99 % udziałów w każdej ze spółek posiada G. Sp. z o.o., akcentując też to, że siedziba wszystkich spółek mieści się pod tym samym adresem w L.).

Wobec tego organ, odwołując się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25 z 1 lipca 2011 r. str. 8 ze zm.; dalej rozporządzenie 65/2011) i do art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, uznał, że w sprawie doszło do obejścia prawa w rozumieniu obu tych przepisów, zarówno w zakresie istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych. Zdaniem organu odwoławczego dowodzą tego dwie umowy przedstawione przez przedstawiciela skarżącej spółki: z [...] maja 2013 r. (o świadczenie usługi koszenia oraz zbiór masy zielonej przez E. Sp. z o.o.) i z [...] czerwca 2013 r. (o współpracy i zarządzaniu gospodarstwem strony przez F. Sp. z o.o.).

Dyrektor ARiMR wskazał na konkretne powiązania personalne między skarżącą a spółkami, które w obu umowach występowały w roli zleceniobiorców. Zdaniem organu, powiązania takie dowodzą, że umowy te były zawierane w celu obejścia prawa i nie mogą stanowić rzetelnego dowodu potwierdzającego faktyczne prowadzenie przez stronę działalności rolniczej. Umowy zmierzały wyłącznie do stworzenia sztucznych i pozornych warunków do prowadzenia takiej działalności.

Dyrektor ARiMR podkreślił, że umowa z [...] czerwca 2013 r. dotyczy wyłącznie czynności związanych ze sporządzaniem i składaniem wniosków pomocowych. Nie obejmuje natomiast żadnych czynności faktycznych, które wiązałyby się z prowadzeniem działalności rolniczej. Zdaniem organu, istotną w sprawie okolicznością jest też i to, że umowy wszystkich trzech spółek zostały zawarte w tym samym dniu ([...] lutego 2010 r.) w tej samej, w. kancelarii notarialnej, a same spółki zostały zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sadowym w krótkim przedziale czasowym (7 i 24 kwietnia oraz [...] maja 2010 r.). Do 2009 r. cały areał zgłaszany obecnie do płatności przez wszystkie trzy spółki, deklarowany był wcześniej przez jeden podmiot: G. Sp. z o.o., który to podmiot posiada obecnie we wszystkich trzech spółkach taką samą wielkość udziałów. Istotne jest przy tym – w ocenie organu – że podział jednego gospodarstwa między trzy spółki spowodował (według obliczeń organu pierwszej instancji, które Dyrektor ARiMR przyjął za własne), że płatność za 2013 rok byłaby większa o 85.952,79 zł od tej, jaką od tego samego areału mógłby uzyskać jeden tylko podmiot. W skali pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, kwota ta wzrasta do ponad 400.000 zł.

Zdaniem organu o sztuczności i pozorności stworzonych przez skarżącą spółkę warunków do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej świadczą: brak umów potwierdzających wynajem (użyczenie) sprzętu rolniczego; brak pracowników, którzy wykonywaliby prace na gruntach wskazanych we wniosku pomocowym; brak ewentualnych pracowników najemnych; brak faktur, które potwierdzałyby zakup lub sprzedaż produktów, co pozwalałoby przyjąć, że strona prowadziła jakąkolwiek działalność rolniczą; ścisłe powiązania osobowe we wszystkich spółkach. Spółka nie starała się wykazać istnienia wymienionych okoliczności, ograniczając się jedynie do polemiki co do zasadności i prawidłowości wezwań organu do ich wykazania.

Organ, powołał się na § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 361 ze zm.; dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe) i na art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L nr 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16 ze zm.; dalej rozporządzenie 73/2009), konstatując, że skoro postępowanie wyjaśniające w sprawie wykazało, że skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej, to płatności, o które się ubiegała, nie przysługują jej.

Ponadto, organ uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia kryteriów gospodarstwa rolnego zawartych w przepisach.

WSA we Wrocławiu oddalił skargę na powyższą decyzję.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że doszło do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków, wyłącznie w celu uzyskania nienależnych płatności.

Sąd uznał, że powyższe stwierdzenie potwierdzają następujące okoliczności:

1. • do 2009 r. wszystkie grunty, które obecnie były deklarowane do płatności przez trzy podmioty (w tym spółkę, występującą w roli skarżącej w niniejszej sprawie) obejmował swoim wnioskiem pomocowym wyłącznie jeden podmiot – G. Sp. z o.o.;
2. • w dniu [...] lutego 2010 r., w tej samej, w. kancelarii notarialnej zostały zawarte trzy umowy spółek kapitałowych (D. Sp. z o.o.: C. Sp. z o.o. oraz A. Sp. z o.o. – skarżąca w niniejszej sprawie), przy czym pierwotna spółka (G. Sp. z o.o.) posiada we wszystkich pozostałych, dopiero co wymienionych, nowoutworzonych spółkach taką samą wielkość udziałów (99 %!);
3. • spółki powstałe w 2010 r. zostały zarejestrowane w KRS w zbliżonym, nieco przekraczającym miesiąc, przedziale czasowym ([...] i [...] kwietnia oraz [...] maja 2010 r.);
4. • w umowach, o których mowa, identycznie został określony przedmiot działalności każdej z nowopowstałych spółek;
5. • wszystkie trzy spółki powstałe w 2010 r. posiadają siedzibę pod tym samym adresem;
6. • każda ze spółek, które powstały w 2010 r. (w tym skarżąca) zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. tereny o podobnym areale, położone w bezpośrednim sąsiedztwie, przy braku naturalnych granic między gruntami objętymi wnioskiem każdej ze spółek;
7. • wszystkie trzy spółki powiązane są również personalnie przez to, że te same osoby fizyczne (wskazane imiennie w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji) występują bądź to jako wspólnicy, bądź członkowie zarządu (bądź w obu tych rolach łącznie) w co najmniej dwóch z trzech spółek;
8. • te same osoby są również wspólnikami innych spółek (E. Sp. z o.o. oraz F.), z którymi skarżąca zawierała umowy zlecając usługi koszenia gruntów i zbioru masy zielonej (umowa z dnia [...] maja 2013 r. lub współpracę i zarządzanie gospodarstwem (umowa z dnia [...] czerwca 2010 r.).

Okoliczności potwierdzające te okoliczności stwierdzone zostały na podstawie wiarygodnych – wręcz niepodważalnych dowodów – bo dokumentów urzędowych o publicznej wiarygodności (Krajowy Rejestr Sądowy) albo umów (w formie aktów notarialnych bądź sporządzonych w zwykłej formie pisemnej), które dotyczą samej skarżącej i którym nie można również odmówić wiarygodności.

Zdaniem WSA twierdzeniom organów, opartych na analizie dowodów, o których teraz mowa, strona skarżąca przeciwstawiła jedynie własne, odmienne twierdzenia.

O zasadności konkluzji o sztuczności wyodrębnienia gospodarstwa skarżącej świadczą dodatkowo następujące okoliczności.

Sąd stwierdził, że strona nie przedstawiła żadnych umów, z których wynikałoby, że jest ona najemcą gruntów zadeklarowanych do płatności oraz biorącą w użyczenie sprzęt rolniczy, przy wykorzystaniu którego prowadziła rzekomo działalność rolniczą. Sama przyznała natomiast, że nie zatrudnia pracowników. Brak jest też dowodów (faktur), które potwierdzałyby zakup materiału i sprzedaż produktów, a więc dokonywania czynności nieodzownych przecież przy prowadzeniu działalności rolniczej.

Analiza sprawozdań finansowych skarżącej potwierdziła – zdaniem WSA – że poszczególne spółki (w trym skarżąca), powstałe na bazie spółki macierzystej, nie prowadzą w rzeczywistości własnej działalności rolnej na gruntach zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Okoliczność tę potwierdziły znikome kwoty przychodów (netto) skonfrontowane z dużym areałem gruntów rolnych i upraw oraz z twierdzeniem spółki o rzekomym osiąganiu przychodów ze sprzedaży plonów, a także to, że źródłem zysku są wyłącznie dotacje. W sprawozdaniach finansowych spółka nie wykazała należności długoterminowych, zaś krótkoterminowe są wprawdzie wykazywane, lecz tylko z podatków, ceł, ubezpieczeń społecznych oraz dotacje. Sąd zwrócił również uwagę na degresywny charakter należnych płatności, większych w odniesieniu do mniejszych areałów.

Zdaniem WSA, w świetle wskazanych okoliczności stanu faktycznego, ustalonego przez organy wyłącznie na podstawie wiarygodnych, bo rzeczowych środków dowodowych (dokumentów), organy dokonały swobodnej, a przy tym w pełni logicznej oceny zgromadzonego materiału, konkludując, że wszystkie – szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – powiązania ekonomiczne, osobowe, organizacyjne i funkcjonalne wskazują na stworzenie sztucznych warunków, dokonanych w celu osiągnięcia skutku opisanego w poprzednim akapicie niniejszych rozważań. Konkluzję taką wspierają dodatkowo pozostałe okoliczności natury przedmiotowej (jedna data i miejsce sporządzenia umów spółek powstałych w 2010 r., jedna siedziba wszystkich tych spółek, podobny okres rejestracji, podobny przedmiot działalności, nieudowodnienie tytułów prawnych do dysponowania gruntami zadeklarowanymi we wniosku o płatności, brak sprzętu i pracowników, a wreszcie – brak dochodów, których źródłem byłaby rzeczywiście prowadzona przez spółkę działalność rolnicza, np. ze sprzedaży plonów, przy jednoczesnym wskazaniu w sprawozdaniach finansowych dotacji jako podstawowego źródła zysku).

Wbrew odmiennemu zapatrywaniu autora skargi, w świetle wszystkich wskazanych okoliczności, przyjęcie odmiennego wniosku, niż ten, który sformułowały organy, stanowiłoby ewidentne przekroczenie granic oceny dowodów, jako ocena dowolna.

Wobec tego Sąd uznał, że organy działały zgodzie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95; odmawiając przyznania skarżącej wsparcia, o które wnioskowała.

Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa (procesowego, ani materialnego) zarzucanych w skardze, w tym art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.; dalej ustawa o wspieraniu). W szczególności, organy oparły swoje rozstrzygnięcia na rzeczowych źródłach dowodowych (dokumentach), uwzględniając przy tym – przy dokonywaniu oceny – również te, które zawnioskowała sama strona.

Sąd stwierdził, że argument wywodzony przez organ z art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. Urz. UE L nr 321 z dnia 1 grudnia 2008 r., str. 14, dalej rozporządzenie 1166/2008) miał jedynie posiłkowe znaczenie dla ostatecznej konkluzji, która przesądziła o odmowie przyznania spółce wnioskowanej płatności. Powołanie się na wspomniany przepis nie może być absolutnie uznane za naruszenie prawa, które miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, iż za nieuprawniony należy uznać pogląd strony skarżącej o rzekomej niedopuszczalności zastosowania tego ostatniego przepisu, z tego powodu, że nie został on wymieniony w grupie przepisów stanowiących podstawę normatywną drugoinstancyjnego orzeczenia, w początkowym fragmencie osnowy tej decyzji.

Wynikającego z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) wymogu powołania podstawy prawnej, nie można bowiem absolutnie utożsamiać ze sformalizowaną powinnością wskazania absolutnie wszystkich przepisów, na których dane rozstrzygnięcie zostało oparte, w jakimś ściśle określonym miejscu wydanego orzeczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skarżąca oparła skargę kasacyjną na następujących podstawach:

1. 1. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów postępowania sądowoadministracyjnego art. 1 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z:
2. a. naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7,75 § 1, 77 § 1,78 § 1, 80 k.p.a.
3. b. naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu polegającym na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego oraz z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, podczas gdy decyzja organu II instancji podlegała uchyleniu, a to poprzez uznanie, że w toku postępowania administracyjnego organ II instancji prawidłowo odmówił skarżącej przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów ze świadków (K. K. oraz osób przeprowadzających w Spółce certyfikację ze strony H. sp. z o.o.) zgłoszonych przez skarżącą na okoliczności posiadania przez Skarżącą zadeklarowanych do płatności gruntów oraz prowadzenia działalności rolniczej na własny rachunek i we własnym imieniu, a także organizacji i sposobów optymalizacji przedmiotowej działalności;
4. 2. naruszeniu prawa materialnego, tj.:
5. a. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w świetle zebranego dotychczas w sprawie materiału dowodowego przepisy te nie mają zastosowania;
6. b. art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (UE) z 19 stycznia 2009r. nr 73/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w świetle zebranego dotychczas w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania;
7. c. art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 19 listopada 2008 r. nr 1166/2008 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy zdefiniowane tym przepisem pojęcie "gospodarstwa rolnego" dotyczy innej gałęzi prawa i jest irrelewantne z punktu widzenia przesłanek uzyskania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego dla rolników;
8. d. naruszenie § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w ramach ustalonego dotychczas stanu faktycznego skarżąca nie spełnia przesłanek do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej 2013r.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W piśmie z [...] sierpnia 2017 r. skarżąca przedstawiła stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który zaakceptował ustalenia organów, że działania A. Sp. z o.o. w L. polegały na sztucznym stworzeniu warunków do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa unijnego i krajowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia ich łączną ocenę.

Wobec tego, że zasadnicza istota zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia tego, czy działania skarżącej spółki polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co miałoby uzasadniać odmowę przyznania wnioskowanej pomocy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za potrzebne poczynić kilka uwag ogólnych w odniesieniu do postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Kwestia skutku sztucznego tworzenia warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów została jednolicie uregulowana w przepisach unijnych w odniesieniu do obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej. W odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 stanowi: "Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia".

Warto również podkreślić, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem 2988/95. Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa, czy też jego nadużycie, nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322).

Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia nr 65/2011 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo.

Próba interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 została podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał wyjaśnił, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. TSUE stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Jak wynika z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, a także wykładni dokonanej w wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6(69), s. 25-26).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie przez organ, że doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy unijnej, w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być zaś cele ustanowione przez prawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie pomocy.

Niewątpliwie ocena tych okoliczności jest inna w sytuacji, gdy dotyczy płatności podlegających modulacji czy też degresji, a inna gdy w zakresie płatności obszarowych na dany rok nie obowiązywały żadne modulacyjne ograniczenia płatności.

Należy wskazać, że w postępowaniu w sprawie płatności rolnośrodowiskowych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie, o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu – powołanym w decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Według art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści powołanych przepisów w orzecznictwie zasadnie wywodzi się, że sytuacja procesowa stron wskazanych tam postępowań w zakresie dowodzenia została w sposób istotny zmodyfikowana, odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego, według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1884/14, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazują powyższe uregulowania ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej, określonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organie nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11).

Nie znaczy to jednak, że organ nie ma prawnego obowiązku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności.

W rozpatrywanym przypadku organ powziął wątpliwość, czy w sprawie wszczętej z wniosku o przyznanie płatności nie ma miejsca obejście prawa przewidziane przepisem art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W tym stanie rzeczy niewątpliwie to na organie spoczywał obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak i obowiązek wyczerpującego zarówno zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dla oceny, czy doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności. Przypomnienia wymaga przy tym, że o tym, jakie okoliczności mają znaczenie prawotwórcze, decydują prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie należy zatem wziąć pod uwagę wykładnię tego przepisu dokonaną przez TSUE w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12.

Zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej opierające się na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. koncentrują się przede wszystkim na zagadnieniu posiadania przez spółkę nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat i prowadzenia na nich działalności rolniczej na własny rachunek. Według autora skargi kasacyjnej na skutek odmowy przesłuchania przez organ zawnioskowanych przez spółkę świadków na okoliczności wskazane wyżej doszło do naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie okoliczności, na które mieli składać zeznania świadkowie, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jak wynika z akt sprawy w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, do których Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR we Wrocławiu w ogóle nie odniósł się.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji – akceptując niewłaściwe postępowanie organu odwoławczego – dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. W myśl pierwszego z powołanych przepisów jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis art. 78 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest to, że nie uwzględniono wniosków skarżącej spółki o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków celem ustalenia okoliczności związanych z posiadaniem oraz samodzielnym prowadzeniem gospodarstwa na rachunek, rzecz i ryzyko spółki.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że w rozpatrywanym przypadku organ miał podstawy, by nie uwzględnić wskazanych wniosków dowodowych.

Niewątpliwie w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji oprócz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wskazano też § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zauważyć należy, że kwestię posiadania, wiązano również z przepisami rozporządzenia nr 1166/2008. Zasadne jest natomiast przyjęcie, że zasadniczą podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej spółki o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. stanowiła unijna regulacja przewidująca odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Istota sporu nie dotyczyła zatem definicji rolnika, gospodarstwa oraz działalności rolniczej.

W tym stanie rzeczy zachodziły podstawy, by uznać, że dowody wnioskowane przez skarżącą spółkę w świetle wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zaprezentowanej w ww. wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, nie były konieczne dla rozważenia "obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)", jak i "obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd, że choć strona – zgodnie z art. 78 k.p.a. – posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń.

Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając w tym kontekście podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, z przyczyn wskazanych wyżej, jako nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a. Podziela natomiast stanowisko skarżącej kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 80 k.p.a., jeśli chodzi o wszechstronną ocenę zaistnienia w rozpoznawanej sprawie warunków do zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, w szczególności jeśli chodzi o stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem płatności rolnośrodowiskowych.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organu słusznie zaakceptowane przez Sąd I instancji, że stworzenie przez osoby powiązane ze sobą kapitałowo trzech spółek (D. Sp. z o.o., C. Sp. z o.o. oraz A. Sp. z o.o.), formalnie niezależnych od siebie, aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, świadczy o koordynacji działań podejmowanych w celu wykreowania obiektywnych okoliczności, umożliwiających pobieranie zwiększonych płatności rolnośrodowiskowych.

W ocenie NSA, "multiplikowanie" spółek prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okolicznościami rozpoznawanej sprawy formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest natomiast przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności rolnośrodowiskowej w kwocie wyższej niż dopuszczalna.

Należy zaznaczyć, że do 2009 r. wszystkie grunty, które obecnie były deklarowane do płatności przez trzy podmioty (w tym spółkę, występującą w roli skarżącej w niniejszej sprawie) obejmował swoim wnioskiem pomocowym wyłącznie jeden podmiot – G. Sp. z o.o. W dniu [...] lutego 2010 r. zostały zawarte trzy umowy spółek kapitałowych (D. Sp. z o.o., C. Sp. z o.o. oraz A. Sp. z o.o. – skarżąca w niniejszej sprawie), przy czym pierwotna spółka posiada we wszystkich nowoutworzonych spółkach taką samą wielkość udziałów (99%). Spółki powstałe w 2010 r. zostały zarejestrowane w KRS w zbliżonym przedziale czasowym i mają identyczny przedmiot działalności oraz posiadają siedzibę pod tym samym adresem. Każda ze spółek, które powstały w 2010 r. (w tym skarżąca) zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. tereny o podobnym areale, położone w bezpośrednim sąsiedztwie, przy braku naturalnych granic między gruntami objętymi wnioskiem każdej ze spółek.

Wszystkie trzy spółki powiązane są również personalnie przez to, że te same osoby fizyczne występują bądź to jako wspólnicy, bądź członkowie zarządu (bądź w obu tych rolach łącznie) w co najmniej dwóch z trzech spółek. Te same osoby są również wspólnikami innych spółek (E. Sp. z o.o. oraz F.), z którymi skarżąca zawierała umowy o współpracy i zarządzaniu gospodarstwem i świadczeniu usług koszenia gruntów i zbioru masy zielonej.

Biorąc pod uwagę wcześniejsze wywody dotyczące przesłanek zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i konieczności wykazania sprzeczności dążeń beneficjenta osiągnięcia korzyści z tytułu otrzymania płatności z celami danego systemu wsparcia stwierdzić należy, że organy całą swoją uwagę skoncentrowały na wykazaniu dwóch pierwszych przesłanek, tj. stworzeniu przez skarżącą kasacyjnie w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej, i celu jej działania, tj. osiągnięcia korzyści finansowej, pomijając natomiast wskazaną wyżej przesłankę.

Prawidłowe zaś zastosowanie w stosunku do skarżącej kasacyjnie spółki ubiegającej się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 musi być związane ze zbadaniem przez Sąd I instancji, czy organ wykazał w sposób staranny, wszechstronny, logiczny i przekonywujący (przy posiłkowaniu się wskazówkami interpretacyjnymi Trybunału Sprawiedliwości zawartymi w omawianym wyroku), że miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie, stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Konieczne jest zatem dokładne określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć skarżąca kasacyjnie, ale również celu płatności, o którą ubiegała się spółka.

Wskazać należy, że ani organy obu instancji, ani też Sąd I instancji, w sposób wskazany wyżej nie odniosły się do tego zagadnienia, co sprawia, że sprawa nie została rozpoznana wszechstronnie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności.

W kontekście celów przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w ramach programu rolnośrodowiskowego zauważyć należy, że program rolnośrodowiskowy ma na celu poprawę środowiska rolnego i obszarów wiejskich poprzez przywracanie walorów lub utrzymanie cennych siedlisk przyrodniczych użytkowanych rolniczo, wsparcie terenów prowadzących produkcję ekologiczną w rolnictwie. Rolnictwo ekologiczne z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniej powierzchniowe gospodarstwa, ustalając zasadę: mniejsza łączna powierzchnia działek deklarowanych do płatności – wyższa stawka płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo zwraca uwagę na treść art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z dnia 21 października 2005 r., str. 1, dalej rozporządzenie 1698/2005), zgodnie z którym wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Zdaniem NSA należy rozważyć, czy cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich – w rozumieniu cytowanego art. 4 ust. 1 lit. c – może być uznany w rozpoznawanej sprawie za spełniony.

Zważając na powyższe uregulowanie wskazać również należy na postanowienia preambuły rozporządzenia nr 1698/2005, w której w pkt 2 wskazano, że przy ustalaniu wspólnej polityki rolnej i specjalnych środków służących jej realizacji, uwzględnia się szczególny charakter gospodarki rolnej, wynikający ze struktury społecznej rolnictwa oraz z różnic strukturalnych i przyrodniczych między poszczególnymi regionami rolniczymi.

Nadto punkt 11 tej preambuły stanowi, że w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, niezbędne jest skupienie się na ograniczonej liczbie zasadniczych celów na poziomie wspólnotowym, dotyczących konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, gospodarowania gruntami, środowiska naturalnego, jakości życia i różnicowania działalności na tych obszarach, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji, od wyludniających się i podupadających oddalonych obszarów wiejskich aż po podmiejskie obszary wiejskie znajdujące się pod rosnącą presją centrów miejskich.

W punkcie 23 natomiast wskazano, że powinno zachęcać się do usprawnień w przetwarzaniu i obrocie podstawowymi produktami rolnymi i leśnymi poprzez wsparcie inwestycji, których celem jest m.in. położenie nacisku na jakość, poprawę efektywności w zakresie środowiska naturalnego poprzez ukierunkowanie, co do zasady, na mikro-, małe i średnie przedsiębiorstwa i inne przedsiębiorstwa o określonym rozmiarze, które mają większe możliwości dodania wartości do produktów lokalnych, przy jednoczesnym uproszczeniu warunków uzyskania pomocy inwestycyjnej w porównaniu z warunkami ustanowionymi w rozporządzeniu (WE) nr 1257/1999.

Również w punkcie 35 wskazano, że płatności rolnośrodowiskowe powinny nadal odgrywać znaczną rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz w udzielaniu odpowiedzi na wzrastający popyt społeczeństwa na usługi środowiskowe.

W kontekście tych wywodów należy stwierdzić, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji nie dokonały szczegółowej analizy, czy przyznanie wnioskowanej pomocy skarżącej spółce byłoby sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, tj. płatności rolnośrodowiskowych. Oznacza to, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy przede wszystkim ocenić, czy przyznanie skarżącej kasacyjnie płatności rolnośrodowiskowych stanowiłoby dla niej nienależną korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia w rozumieniu wyżej omówionym.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, uznaje, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Orzekając ponownie, organ odwoławczy będzie zobowiązany, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Sądu, dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i precyzyjnego ustalenia, czy działania skarżącej kasacyjnie podjęte w celu osiągnięcia korzyści z tytułu otrzymania płatności rolnośrodowiskowych były sprzeczne z celami tego systemu wsparcia.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Koszty postępowania należne skarżącej obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe, w tym wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (240 zł za udział w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz 180 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, a także udział w rozprawie przed NSA).