Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Po 791/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Poznaniu z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] lutego 2016 r. w Kościanie na drodze wojewódzkiej nr 308 zatrzymano do kontroli pojazd z naczepą, kierowany przez R.P., który wykonywał międzynarodowy transport drogowy towarów w imieniu i na rzecz M.P.. Podczas kontroli stwierdzono nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykreskówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji, a także naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Poznaniu (w skrócie: WITD), mając na uwadze stwierdzone podczas kontroli naruszenia przepisów o transporcie drogowym, decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] nałożył na M.P. karę pieniężną w wysokości 6.500 zł.
M.P. wniósł odwołanie.
Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.); art. 4 pkt 22 lit. a), art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, ze zm.; zwanej dalej: u.t.d.) oraz lp. 6.1.4, lp. 6.2.1, lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym; art. 23, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L 2014 60.1, ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem 165/2014); rozdziału I lit. s załącznika IB do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE. L. z 1985 r. Nr 370, str. 8, ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem 3821/85), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję GITD i poprzedzającą ją decyzję WITD.
Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisu lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który przewiduje karę w wysokości 1000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. Sąd podniósł, że według organów obu instancji podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia wpływającego na jego niewłaściwe funkcjonowanie spowodowało, że tachograf ten utracił cechy legalizacji. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie, przedsiębiorca wypełnił obowiązek wyposażenia pojazdu w cyfrowe urządzenie rejestrujące posiadające aktualne badania techniczne, zaś podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia i wykonywanie przewozu drogowego z ingerencją w działanie tego urządzenia rejestrującego jest inną kwestią, którą należy zakwalifikować jako naruszenie przewidziane w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Sąd, powołując się na wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że naruszenia opisane w l.p. 6.1.4. i l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym stanowią odrębne podstawy odpowiedzialności, zaś sumowanie kar za poszczególne naruszenia stwierdzone w trakcie jednej kontroli dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy mają one samodzielny charakter w tym znaczeniu, że popełnienie każdego z naruszeń nie zależy od popełnienia innego. Tymczasem, zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie byt naruszenia opisanego w l.p. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym zależy od naruszenia przewidzianego w l.p. 6.2.1. tego załącznika. Nie ma więc ono charakteru niezależnego i z tego powodu nie może stanowić podstawy do nałożenia odrębnej kary.
Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do nieuprawnionego, podwójnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie jest nieproporcjonalne i automatyczne, a tym samym niezgodne z motywem 26 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, nakazującego, aby kary stosowane w przypadku naruszenia przepisów tego rozporządzenia były skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Wyrokowi Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d. w związku z lp. 6.1.4 i lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w związku art. 23, art. 32, art. 34, art. 37, art. 46, art. 47 i art. 48 rozporządzenia 165/2014; rozdziału I ust. 20 i rozdziału VI ust. 4 załącznika IB do rozporządzenia 3821/85 poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę zastosowania w sprawie, a z których to przepisów wynika jednoznacznie, iż przeglądy okresowe urządzeń zainstalowanych w pojazdach przeprowadza się m.in. po każdej naprawie/uszkodzeniu urządzenia rejestrującego, a ich celem jest sprawdzenie m.in. czy wszystkie plomby w urządzeniu rejestrującym są nienaruszone i spełniają swą funkcję oraz czy do tachografu nie są podłączone urządzenia manipulacyjne, a nawet czy nie ma śladów użytkowania takich urządzeń (art. 23 ust. 2 rozporządzenia 165/2014), przy czym wątpliwości nie pozostawia w niniejszej sprawie niezakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny, iż instalacja niedozwolonego urządzenia w postaci wyłącznika tachografu wymagała ingerencji w przewody łączące czujnik ruchu (impulsator) z przyrządem rejestrującym i z uwagi na przedmiotową niedozwoloną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego (brak rejestrowania rzeczywistej aktywności kierowcy). Badanie okresowe zainstalowanego w pojeździe tachografu straciło swą ważność, na skutek wyżej wymienionej ingerencji w rzeczone urządzenie po wykonaniu badania (chociaż, jeszcze przed upływem terminu jego ważności) - jakie to badanie utraciło swą ważność - zachowałoby natomiast swą aktualność tylko w razie braku nieuprawnionej ingerencji w urządzenie rejestrujące i nienaruszenia integralności instalacji całego układu (vide: karta 33 - 41 akt sprawy - dokumentacja fotograficzna);
- 2) art. 92a ust. 1 i ust. 6 ust. 1 u.t.d. w związku z l.p. 6.1.4. i l.p. 6.2.1 załącznika nr 3 do wyżej wymienionej ustawy polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż (byt naruszenia z l.p. 6.1.4): "Nie ma charakteru niezależnego i z tego powodu nie może stanowić podstawy do nałożenia odrębnej kary pieniężnej. Doszło więc do nieuprawnionego, podwójnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów (...)" (Vide: strona 11 zdanie 1 uzasadnienia skarżonego wyroku), podczas gdy ten sam Sąd pierwszej instancji stwierdził na poprzedniej stronie swego rozstrzygnięcia, iż: "Oba wskazane naruszenia (l.p. 6.1.4 i l.p. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) stanowią odrębne podstawy odpowiedziałności."(Vide: strona 10 in fine uzasadnienia skarżonego wyroku), natomiast wątpliwości budzić nie może, iż wyżej wymienione naruszenia w rzeczywistości, jak wskazał sam WSA, stanowią odrębne podstawy odpowiedzialności strony wskazane w pod odrębnymi l.p. w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i ustawodawca przewidział za nie odrębne kary pieniężne w różnych wysokościach, a zatem stwierdzenie jednego z naruszeń nie wyklucza możliwości stwierdzenia kolejnego, wbrew błędnym wskazaniom WSA, natomiast argumentacja WSA jakoby byt naruszenia l.p. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym uzależniony był od stanu faktycznego będącego podstawą naruszenia l.p. 6.2.1 załącznika nr 3 nie znajduje uzasadnienia, gdyż idąc tym tokiem rozumowania brak byłoby chociażby możliwości sankcjonowania naruszeń czasu pracy kierowców jak skrócenie dziennego czasu odpoczynku (lp. 5.3), skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku (lp. 5.4), czy przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.2) tylko dlatego, iż naruszenia są ze sobą powiązane i dotyczą jazdy samochodem ciężarowym, lecz przecież ustawodawca określił powyższe naruszenia oddzielnie i przewidział za nie odrębne kary pieniężne nie obejmując ich jedną sankcją, pomimo iż powstały w analogicznym okresie i podczas czynności kierowania pojazdem przez danego kierowcę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.
Mimo, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Odnosząc powyższe uwagi do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d. w związku z lp. 6.1.4 i lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 23, art. 32, art. 34, art. 37, art. 46, art. 47 i art. 48 rozporządzenia 165/2014, rozdziałem I ust. 20 i rozdziałem VI ust. 4 załącznika IB do rozporządzenia 3821/85 poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę zastosowania w sprawie należy zauważyć, że tak sformułowany zarzut w zakresie naruszenia art. 23, art. 32, art. 34, art. 37, art. 46, art. 47 i art. 48 rozporządzenia 165/2014, rozdziałem I ust. 20 i rozdziałem VI ust. 4 Załącznika IB do rozporządzenia 3821/85 nie został uzasadniony, a w związku z tym nie spełnia wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. Przytoczenie w skardze kasacyjnej treści niektórych z powołanych przepisów, oczywiście nie może być uznane za uzasadnienie zarzutu jego naruszenia.
Skarżący, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wskazał jaką wykładnię powołanego przepisu przyjął Sąd pierwszej instancji, dlaczego była ona błędna i jak należy rozumieć naruszony przepis. Niewątpliwie przyczyną tego stanu rzeczy mogło być to, że Sąd pierwszej instancji nie tylko nie interpretował wymienionych przepisów, ale nawet nie powołał ich w części analitycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji nie była możliwa merytoryczna ocena omawianego zarzutu we wskazanym zakresie.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w istocie zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji i wykładni przepisów prawa materialnego mylnie przyjmując w ustalonym stanie faktycznym sprawy, że te same okoliczności nie mogą stanowić naruszenia określonego w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym objętego w lp. 6.2.1. i lp. 6.1.4., a więc dwóch różnych deliktów dotyczących tego samego urządzenia, zamontowanego w poddanym kontroli pojeździe.
Organy obu instancji, na podstawie ustaleń poczynionych w toku kontroli przeprowadzonej [...] lutego 2016 r., przyjęły, że instalacja niedozwolonego urządzenia w postaci wyłącznika tachografu, wyczerpywała znamiona naruszenia polegającego na zakłócaniu prawidłowej pracy tachografu, jak również wyczerpywała znamiona naruszenia polegającego na ingerencji w pracę tachografu i automatycznie powinna skutkować stwierdzeniem braku aktualnych badań urządzenia, a w konsekwencji nałożeniem na stronę kary.
Innymi słowy instalacja niedozwolonego urządzenia zakłócającego pracę tachografu spowodowała utratę ważności badania okresowego i uzasadniała nałożenie kary za naruszenie wymienione w lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował tego stanowiska. Jego zdaniem w realiach rozpoznawanej sprawy organy błędnie przyjęły, że doszło zarówno do naruszenia opisanego w lp. 6.2.1. jaki i lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a każde z tych naruszeń jest niezależne.
Naczelny Sąd Administracyjny w nawiązaniu do stanowiska przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji zauważa, że do naruszenia opisanego w l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym dochodzi wówczas, gdy na skutek ingerencji w urządzenie rejestrujące, urządzenie to nie rejestruje parametrów prędkości pojazdu, przebytej drogi i aktywności kierowcy. Z kolei naruszenie określone pod lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polega na braku wymaganych sprawdzeń okresowych, badań kontrolnych lub kalibracji urządzenia rejestrującego zamontowanego w pojeździe, którym wykonywany jest przewóz drogowy. Oba wymienione naruszenia wymagają odrębnych i ściśle związanych z rodzajem naruszenia ustaleń faktycznych związanych z tachografem. W przypadku naruszenia wymienionego w lp. 6.2.1., dotyczą one istnienia urządzenia lub stosowania urządzenia wpływającego na pracę tachografu i zapisywanych danych, zaś w odniesieniu do naruszenia z lp. 6.1.4., ustalenia daty przeprowadzonego ostatnio badania kontrolnego, sprawdzenia okresowego lub kalibracji, w tym istnienia, usunięcia lub naruszenia plomb, które powinny znajdować się na tachografie zgodnie ze świadectwem jego homologacji.
Tymczasem według organów obu instancji ingerencja w pracę tachografu skutkuje automatycznym anulowaniem przeprowadzonego na urządzeniu badania kontrolnego, sprawdzenia okresowego lub jego kalibracji, a w konsekwencji uzasadnia nałożenie na stronę kary. W tym miejscu należy zauważyć, że zagadnienie przeglądów tachografów zostało uregulowane w art. 23 rozporządzenia 165/2014. W myśl powołanego przepisu tachografy poddaje się regularnym przeglądom wykonywanym przez zatwierdzone warsztaty, przynajmniej raz na dwa lata. Weryfikacja działania urządzenia rejestrującego dokonywana jest między innymi pod kątem podłączenia do tachografu urządzenia manipulacyjnego lub śladów użytkowania takiego urządzenia. Wymagania co do przeprowadzenia przeglądów okresowych zostały także określone w rozdziale VI – "Sprawdzenia, Inspekcje i Naprawy" - załącznika 1B do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 (pkt 254-258).
Zgodnie z tymi uregulowaniami przeglądy okresowe urządzeń zainstalowanych w pojazdach przeprowadza się po każdej naprawie urządzenia, lub po jakiejkolwiek zmianie współczynnika charakterystycznego pojazdu, lub skutecznego obwodu tocznego opon, lub gdy czas UTC urządzenia różni się od czasu UTC o więcej niż 20 minut, lub przy zmianie numeru VRN i przynajmniej raz w okresie dwóch lat (24 miesięcy) od ostatniej kontroli. W ramach przeglądu okresowego wykonuje się kalibrację.
Z brzemienia powołanych regulacji nie wynika wprost, że ingerencja w tachograf poczyniona poza przeprowadzonym przeglądem lub badaniem okresowym, w okresie dwóch lat od daty przeprowadzonego przeglądu skutkować będzie nieważnością przeprowadzonego badania okresowego lub kontrolnego. Dodać należy, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wskazał żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego pozwalającego na przyjęcie, że ingerencja w pracę urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego jest równoznaczna z utratą ważności sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji.
W tym miejscu należy podnieść, że art. 33 rozporządzenia 165/2014 obliguje przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowców do zapewnienia poprawnego działania i właściwego użytkowania tachografów i kart kierowcy. W razie awarii lub wadliwego działania urządzenia po stronie przedsiębiorstwa transportowego powstaje obowiązek naprawienia tachografu przez zatwierdzonego instalatora lub zatwierdzony warsztat, tak szybko jak pozwalają na to okoliczności. Jeżeli jednak sprowadzenie pojazdu do bazy przedsiębiorstwa nie jest możliwe w ciągu tygodnia, licząc od dnia uszkodzenia lub wykrycia wadliwego działania, wówczas naprawa powinna być dokonana w drodze (art. 37 ust. 1 rozporządzenia 165/2014).
Mając powyższe na uwadze trzeba stwierdzić, że naprawa wadliwie działającego urządzenia rejestrującego powinna nastąpić w terminie tygodnia wraz z przeprowadzeniem następnie badania kontrolnego, a co za tym idzie przed upływem tego terminu nie ma podstaw do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie wymienione w lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
W rozpoznawanej sprawie organy nie zakwestionowały, że skarżący wykonał ciążący na nim obowiązek sprawdzenia tachografu zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe, a w chwili przeprowadzania kontroli drogowej nie upłynęły jeszcze 24 miesiące od dnia wykonania przeglądu okresowego. Organy obu instancji nie wykazały także, by wadliwe działanie tachografu ujawniło się wcześniej i upłynął już okres, w którym urządzenie to powinno zostać poddane naprawie.
Podkreślenia wymaga, że organy obu instancji swoje stanowisko odnośnie do zaistnienia naruszenia opisanego w lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wywiodły wyłącznie ze stwierdzonej ingerencji w działanie urządzenia rejestrującego, polegającej na zamontowaniu wyłącznika mającego zakłócać pracę tachografu i rejestrowanie aktywności pojazdu oraz prowadzącego go kierowcy. W świetle ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji, należało uznać, że w sprawie nie wykazano by zaistniała podstawa do nałożenia na stronę kary za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji.
Stwierdzenie istnienia urządzenia manipulacyjnego podłączonego do tachografu lub podejrzenia podłączenia takiego urządzenia skutkować będzie koniecznością przeprowadzenia badania kontrolnego. Nie ma natomiast uzasadnionych podstaw do przyjęcia, jak stara się wywodzić organ, że ujawnienie urządzenia wpływającego lub zakłócającego pracę tachografu skutkuje utratą ważności badania okresowego/kontrolnego, od przeprowadzenia którego nie upłynął okres co najmniej dwóch lat.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.