Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r. oddalił skargę R. J. Sp. z o.o. w L. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2011 r., w przedmiocie udzielenia koncesji.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W ogłoszeniu z dnia 5 lutego 2010 r. o udzieleniu koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji zastrzegł, że w postępowaniu będą stosowane formularze wniosków dostępne w siedzibie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji lub na podanej stronie internetowej, które należy składać w dwóch egzemplarzach pocztą lub bezpośrednio w kancelarii KRRiT w terminie do 19 kwietnia 2010 r.
W dniu 16 kwietnia 2010 r. F. B. złożyła na wymaganym formularzu wniosek o udzielenie koncesji z załącznikami zawierającymi m.in. statut Fundacji i odpis aktualny na dzień 16 kwietnia 2010 r. z Krajowego Rejestru Sądowego. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, wskazując na wymagania stawiane wnioskowi przez rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 5, poz. 41 ze zm.), wezwała F. B. do przedłożenia odpisu z właściwego rejestru albo zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynikałoby, że wnioskodawca jest uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym wnioskiem. W odpowiedzi F. B., przy piśmie z 16 czerwca 2010 r., przedłożyła wniosek złożony 15 czerwca 2010 r. do Sądu Rejonowego w Warszawie Wydział KRS o zmianę danych podmiotu w KRS, zgodnie z którym wystąpiła o zmianę w statucie przez dodanie w jego § 7 ust. 2 dwóch rodzajów działalności gospodarczej: "nadawanie programów radiofonicznych" i "nadawanie programów telewizyjnych ogólnodostępnych i abonamentowych". Następnie przy piśmie z dnia 29 czerwca 2010 r. przedłożyła odpis z KRS z dnia 28 czerwca 2010 r. z uzupełnieniem przedmiotu działalności gospodarczej Fundacji o wymienione dwa rodzaje działalności.
Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji udzieliła m.in. F. B. koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R. B." ze stacji nadawczej zlokalizowanej w W. w województwie mazowieckim (87,8 MHz), jednocześnie odmawiając m.in. spółce R. J. Sp. z o.o. w L. udzielenia przedmiotowej koncesji.
W wykonaniu tej uchwały, Przewodniczący KRRiT wydał 28 grudnia 2010 r. decyzję udzielającą koncesji m.in. F. B. i odmawiającą udzielenia koncesji m.in. spółce R. J..
W następstwie wniosku Spółki Ra. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji postanowiła o utrzymaniu w mocy zaskarżonej koncesji.
Przewodniczący KRRiT, wykonując powyższą uchwałę, decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygniecie uznając, że w sytuacji złożenia przez F. B. wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku o udzielenie koncesji, był obowiązany ten wniosek rozpatrzyć. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji uznała, że F. B. uprawdopodobniła brak winy w niedochowaniu terminu do uzupełnienia wniosku. Oceniając merytorycznie propozycje programowe Przewodniczący KRRiT stwierdził, że spełniały one warunki ustawy o radiofonii i telewizji.
Wniesioną przez Spółkę R. J. skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2230/11, uznał za uzasadnioną.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 648/13, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na pogląd Sąd I instancji, że z § 18 rozporządzenia wynika, iż "uzupełnienie wniosku, które polega na złożeniu dokumentów lub dostarczeniu informacji brakujących w dniu złożenia wniosku obejmujących informacje programowe oraz ekonomiczno-finansowe wskazane w powołanych przepisach w ust. 2, nie będzie uwzględnione i to jedynie w sytuacji, gdy w postępowaniu rozpatrywane są wnioski złożone przez więcej niż jednego wnioskodawcę". "Inne uzupełnienia wniosku polegające na złożeniu dokumentów lub dostarczeniu informacji brakujących w dniu złożenia wniosku, nieobjętych wyłączeniem określonym w § 18 ust. 2 rozporządzenia, są dopuszczalne". Wskazując na powyższe stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna trafnie zarzuciła, że wniosek Fundacji ostatecznie spełnił obowiązujące wymogi formalne, zaś odmienny w tej mierze pogląd Sądu I instancji naruszył przepis § 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy w pełni podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z § 18 rozporządzenia wynika, iż "uzupełnienie wniosku, które polega na złożeniu dokumentów lub dostarczeniu informacji brakujących w dniu złożenia wniosku obejmujących informacje programowe oraz ekonomiczno-finansowe wskazane w powołanych przepisach w ust. 2, nie będzie uwzględnione i to jedynie w sytuacji, gdy w postępowaniu rozpatrywane są wnioski złożone przez więcej niż jednego wnioskodawcę". Wobec tego Sąd za prawidłowe uznał przyjęcie przez organ, że inne uzupełnienia wniosku polegające na złożeniu dokumentów lub dostarczeniu informacji brakujących w dniu złożenia wniosku, nieobjętych wyłączeniem określonym w § 18 ust. 2 rozporządzenia, było dopuszczalne.
Odnosząc się do zarzutów niedozwolonego, zdaniem skarżącej spółki, przywrócenia terminu na uzupełnienie braku formalnego wniosku o udzielenie koncesji, Sąd I instancji stwierdzi, że uzupełnienie wniosku w toku postępowania koncesyjnego, w zakresie jak w przedmiotowej sprawie było właściwe i zasadne.
Sąd podzielił również ocenę organu, że zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia, w czasie trwania postępowania wnioskodawca obowiązany jest zgłaszać niezwłocznie zmiany stanu faktycznego lub prawnego objętego wnioskiem. Koncesjonariusz mógł dokonać właściwych zmian w statucie Fundacji, a następnie zarejestrować je w KRS w trakcie postępowania o udzielenie koncesji, tym bardziej że wskazane w statucie cele powołania Fundacji obejmowały prowadzenie działalności polegającej na rozpowszechnianiu programu radiowego.
Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 7,8,9 k.p.a., w tym w szczególności z naruszenia zasady równości podmiotów uczestniczących w postępowaniu o udzielenie koncesji. Organ zasadnie uznał bowiem, że wszyscy uczestnicy przedmiotowego postępowania, których wnioski zawierały braki formalne byli wzywani do uzupełnień wniosków, a zatem każdy z nich miał równe szanse w możliwości dokonania uzupełnień przedmiotowych wniosków.
Za niezasadne uznał także zarzuty naruszenia przez organ art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji poprzez uznanie, że Fundacja posiada możliwości dokonania koniecznych inwestycji i finansowania programu. Sąd wskazał, że organ w tym zakresie zaakceptował deklaracje (listy intencyjne) stanowiące warunkowe obietnice darowizn środków finansowych niezbędnych na realizację tych celów. Organ weryfikował również rzetelność złożonych w sprawie Fundacji deklaracji, brak zaś formy aktu notarialnego dla tych oświadczeń - dokumentów tych nie dyskwalifikował. W tym zakresie Sąd wskazał, że nie było ustawowym warunkiem zachowanie wymaganej przez prawo formy w dokumentowaniu możliwości finansowych wnioskodawcy, a wiarygodność tych oświadczeń nie budziła zastrzeżeń organu, to tym samym uprawnione było uznanie, że Fundacja prawidłowo wykazała, że posiada dostęp do niezbędnych dla projektu źródeł finansowania.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Skarga kasacyjną R. J. Spółka z o.o. w L. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:
- - art. 33 ust. 2 i 3 oraz art. 37 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r., Nr 43, poz. 226 ze zm.) poprzez błędne ich zastosowanie;
- - art. 34 § 1 oraz ust. 1a pkt 6, a także ust. 1c ustawy o radiofonii i telewizji poprzez zastosowanie polegające na uwzględnieniu wniosku o udzielenie koncesji na rzecz fundacji "B. – F. na Rz. R. Dz." w W. pomimo przekroczenia przez nią terminu do złożenia takiego wniosku, ustalonego w ogłoszonych w Monitorze Polskim informacji o możliwościach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego;
- 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 1 k.p.a. wskutek niezasadnego zaakceptowania dokonanego przez organ przywrócenia fundacji "B." terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie koncesji.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. w takim zakresie w jakim udziela koncesji fundacji "B. – F. na Rz. R. Dz." w W. na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R. B." ze stacji nadawczej zlokalizowanej w W. w woj. mazowieckim (87,8 MHz) oraz w jakim odmawia udzielenia koncesji skarżącej kasacyjnie spółce. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.
Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zostały spełnione warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów podnoszących naruszenie prawa procesowego, a dopiero w dalszej kolejności do zarzutów obejmujących naruszenie prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawność stosowania prawa materialnego może być rozważana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został on skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
W zakresie zarzutu procesowego skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 59 § 1 k.p.a. Zdaniem Spółki naruszenie tych przepisów przez organ i Sąd I instancji polegało na błędnym przywróceniu Fundacji terminu do uzupełnienia wniosku o udzielenie koncesji. Zdaniem spółki jako strony skarżącej kasacyjnie takie działanie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to pozwala przyjąć, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez co skarga kasacyjna jest zasadna.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma on prawnego uzasadnienia. Wprawdzie Sąd I instancji w części uzasadnienia wyroku odnosi się do naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a., bo taki zarzut podniesiony został w skardze, to jednak z tego nie wynika, by te rozważania miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie NSA stanowisko Sądu I instancji zajęte w tej kwestii w uzasadnieniu jest wadliwe, jednak nie pozostaje ono w żadnym związku z istotą rozpoznawanej sprawy. Dlatego taka wada nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu także wtedy, gdy wyrok pomimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiste jest, że rozważania odnoszące się do przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku przez Fundację w ogóle nie mogą być wiązane z rozpoznawaną sprawą, bo w tym zakresie instytucja przywrócenia terminu z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. nie ma zastosowania. Wskazany przepis może być podstawą przywrócenia terminów procesowych regulowanych przepisami k.p.a., a więc tych które pojawiają się od chwili wszczęcia do zakończenia postępowania administracyjnego, o ile ustawa takim terminom nadaje charakter procesowy. Zatem zasadniczo art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. może być łączony tylko z terminami dla dopełnienia określonych czynności procesowych. Co do innych terminów przepis ten mógłby być stosowany, jednak tylko pod warunkiem, że wyraźny przepis ustawy odsyła do stosowania art. 58 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie w ogóle nie istnieje problem uchybienia jakiegokolwiek terminu. Istotne dla sprawy zagadnienie, zresztą wiążąco rozstrzygnięte przez wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 648/13, który zapadł w tej sprawie, sprowadza się do prawnej dopuszczalności uzupełnienia pierwotnego wniosku koncesyjnego o dane i informacje wymagane przepisami prawa, po dacie złożenia wniosku z takim brakami. Skoro NSA w powołanym wyroku przyjął, że Fundacja mogła uzupełnić wniosek o dane, które nie podlegają wyłączeniu na podstawie § 18 rozporządzenia KRRiT, to tym samym stwierdził, że uzupełnienie wniosku jest możliwe w każdym czasie do chwili wydania decyzji i ma ono charakter czynności faktycznej. Polega na dołączeniu w tym czasie brakujących dokumentów lub oświadczeń. Do takiego działania nie ma zastosowania instytucja przywrócenia terminu, skoro wniosek Fundacji, chociaż niekompletny, został złożony w prawem przewidzianym terminie.
Dodatkowo należy zauważyć, że terminy związane z wnioskami wszczynającymi różnego rodzaju postępowania administracyjne, co do zasady, nie są terminami procesowymi, a raczej materialnymi. Zatem tym bardziej nie można do nich stosować art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Z tych wszystkich powodów analizowany zarzut kasacyjny należało uznać za niezasadny, pomimo jego trafności i wskazania, że organ i Sąd I instancji wadliwie stosowały art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. jako podstawę oceny legalności skarżonej koncesji.
Z kolei zarzuty kasacyjne ujęte jako naruszenia prawa materialnego są formalnie wadliwe.
Po pierwsze, nie wskazują przepisów naruszonych przez Sąd I instancji i nie wyjaśniają na czym polegało to naruszenie. Po drugie, uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie odnosi się do tych naruszeń. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Jej skuteczność jest uzależniona nie tylko od wskazania naruszonych przepisów ale też wyjaśnienia w uzasadnieniu na czym polega ich naruszenie oraz przedstawienia poprawnego stosowania tych przepisów. Skarga kasacyjna Spółki nie spełnia tych warunków, zatem w zakresie ocenianych zarzutów nie daje podstaw do prowadzenia kontroli skarżonego wyroku.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowaniu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.